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推动APEC区域内的可持续增长

时间:2014/2/25 0:00:00   来源:中国太平洋经济合作管理委员会官网  点击:13260

艾伦•奥克斯利


一、导言[1]

当前,谋求可持续发展已经成为全球共识。APEC内成员经济体一致认为,经济增长与环境保护并行不悖,同时,各经济体应开放贸易与投资市场。

但是,一系列挑战威胁着这一目标的实现。不仅环境贸易壁垒日益增多,通过自由贸易协定将环境贸易壁垒制度化的倾向在加重,以威胁使用贸易壁垒的办法来强迫贸易伙伴屈从于环境要求的倾向也日益严重。围绕环境政策的贸易争端在WTO也屡见不鲜。

我们需要遏制这种不断加重的诉诸于环境贸易壁垒的趋势,因为环境贸易壁垒有可能削弱现有的贸易体系。尽管APEC发达经济体与发展中经济体对环境保护的紧迫感有所差异,但仍可以采取共同的原则来指导决策和治理,从而制定有效的政策。

如果所有的APEC成员都能将这些共同原则贯彻到环境治理中去,同时确保贸易与投资市场保持开放,那么亚太地区的可持续发展就能实现。这些共同原则是可行的,应进一步加以考虑。

二、实现可持续发展

尽管各国应努力实现可持续发展已经成为全球共识,APEC内部各经济体却在如何实现可持续发展方面存在分歧。

1992年,联合国里约热内卢地球峰会达成的共识指出,可持续发展要求各国对经济增长、社会进步与环境保护一视同仁。2012年6月召开的“里约+20”联合国可持续发展会议再次确认这一共识。这两次会议都主张,要实现全球增长、可持续发展与社会效益,不可或缺的是要确保多边贸易体系的完整性。

领先的工业经济体主张建立全球性的“绿色经济”,言下之意是将“绿色经济”的优先性置于其他议题之上。发展中国家尽管也是各种多边环境协议的成员,但他们参与的条件是不以牺牲增长为代价来实施这些措施。

这就反映出在环境优先性问题上,发达经济体与发展中经济体之间普遍存在的根本分歧。发达经济体强调控制气候变化的影响,应对生物多样性的威胁,并表示已经准备好为相关政策付出代价。发展中经济体一方面重视由空气污染、水污染和固体废弃物处理不当所造成的危害,但同时普遍强调应确保相关成本不损害经济增长。

三、环境贸易壁垒上升

近年来,动用环境政策限制贸易的情形不断增多,这类案件主要由工业经济体,特别是欧盟发起,受到限制的产品对APEC经济体有重要的利害关系。

首个现代国际环境贸易壁垒条例产生于《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES),其目的在于阻止象牙与动物器官贸易,但其有效性受到质疑。随之产生的一系列多边环境协定也是如此。[2]为保护臭氧层而制定的《蒙特利尔议定书》可以说是最成功的(尽管也存在争议),因为其至少得到了各国政府的广泛支持。

大部分环境贸易壁垒都是单边实施的。最新研究显示[3],WTO成员所报告的自2003年以来提出或已实施的55项环境措施被确定为可造成贸易壁垒。其中,一半以上是近3年来出台的, 2010年以后制定实施的有37项。这一结果与先前对上一个10年所实施的环境贸易壁垒的研究结论相一致[4],它们都预测环境贸易壁垒的数量将不断增加。

大部分环境贸易壁垒是由欧盟及其成员国发起的,美国居于第二位,澳大利亚、加拿大和韩国也居于前列。尽管欧盟不是APEC成员,但其政策对全球环境治理的影响力不容低估。

APEC成员经济体,尤其是发展中经济体的出口产品受到了这种环境贸易壁垒的影响。受影响产品主要包括电气和电子产品(例如冰箱、洗碗机和空调设备),食品和农产品(包括油籽、生肉、动物饲料、金枪鱼、加工食品、棕榈油和豆油等),其他消费产品(如玩具、电池)和生物燃料。此外,化学品、可再生能源设备、木材、纸业、汽车、纺织品、皮革与鞋类贸易也受到影响。

大多数被认定为贸易壁垒的环境措施都来源于鼓励绿色能源发展的政策。这些政策都于近年来才出现,且在最近三年内显著增多。规范能源效率与消费的产品标准也纷纷出台,且大多于2010年之后开始实行。此外,关于使用有害物质的技术要求,如明确的可追溯性、标签说明和市场要求等,也来势凶猛。

当前,新型的环境限制措施正在出现,包括对非法贸易的控制、应对气候变化的措施和用于改善环境的税收政策。2011年以来,这些政策几乎都付诸实施了。

四、自由贸易协定中的环境贸易壁垒

目前,某些APEC经济体正在加大呼声,要求在自由贸易协定中加入关于遵守环境政策与环境标准的条款。

美国国会中的民主党成员已成功将环境政策规则植入到美国与某些APEC经济体(如秘鲁、韩国)的自由贸易协定中。同时,奥巴马政府也在积极寻求将类似规定纳入到跨太平洋伙伴关系协定(TPP)之中,这一协定涉及其他APEC经济体。奥巴马政府和在国会中的民主党领导人坚持认为,2007年国会领导和上届布什政府就自贸区问题达成了协议,批准了这项政策。但参议院的共和党领导并不认同这一说法。

美国方式的措施包括:赋予一系列多边环境协议法律效力,并准予执行国内环境法规。这为根据多边环境协议执行强制性措施提供了依据,而在WTO框架下,这些多边环境协议不一定都得到许可。更重要的是,如果相关自贸区的伙伴国政府不遵守本国的环境法律和协定,美国方式就赋予了这些国家国民起诉政府的权利。美国法律,特别是美国的州法,存在这样的规定。但这在大多数其他的APEC经济体中却不多见。

例如,美国与秘鲁达成的自由贸易协定允许美国享受治外法权,迫使秘鲁采取保护林业的措施。类似地,美国已经表示出将此类条款写入TPP协定的意图,一些经济体的环境保护团体也在为此而施压。许多TPP参与方反对美国这种做法,但预计美国可能会将是否服从这一规定与扩大市场准入挂钩。

五、环境政策的贸易争端

过去的一年,WTO迸发出大量广为人知的由有关国家内部环境政策引发的贸易争端案件,这些政策主要用于支持“绿色能源”的发展。日本、中国和美国等主要贸易国均对其他APEC经济体针对太阳能设备而制定的当地成分要求提出质疑,同时也对可再生性能源设备的进口加征关税,因为他们认为这些产品在市场上进行了“不公平”竞争。

贸易限制也被应用于从APEC发展中经济体进口的生物燃料和生物柴油上。

WTO规则允许对在本国市场上“倾销”的商品实行贸易限制。

这些贸易争端之所以产生,部分是由于工业化国家倾向于支持本国的可再生性能源部门来实现应对气候变化的承诺。

由此,对来自国外的更有竞争力的进口产品提起环境诉讼,已经成为劳工组织、环保团体和本国面临竞争力挑战的生产者的惯常手段。这些团体在加强协调[5]

六、WTO与可持续发展

从关税及贸易总协定(GATT)到如今世界贸易组织(WTO)的20年间,对使用环境贸易壁垒的挑战不断增多。在WTO贸易规则下,大多数环境贸易壁垒都被裁定违规。

WTO规则的基本原则对成员国如何限制与其他国家的贸易做了严格而细致的规定,而WTO规则的有效性正基于其在成员经济体中广泛应用性。一些人认为,环境保护应成为免除WTO义务的合理理由,但WTO成员认为,WTO规则本身已经具有适用于有限范围内的免责条款。

但是,已经有人提出对“绿色政策”免除WTO义务,例如,就气候变化来说,有人提议如果降低有害气体排放的措施与WTO规则相冲突,应从WTO权限中豁免这些环境保护措施;或者,如果某种商品出口国的碳排放规定比该商品进口国的规定宽松,就应赋予进口国实行边境贸易壁垒的合法地位[6];还有人提议,应该对那些生产可再生性能源发电机的行业给予补贴。

大多数WTO成员国反对为豁免提供更宽的余地。由于当下对于“环境”构成的定义已包含了非常广泛的各类国民经济活动,以至于一旦建立起范围更广的WTO豁免条款,WTO的经济效力和其核心政策的完整性将遭到破坏。换言之,WTO框架下的豁免条款必须保持其“豁免”的本质,而不是变成通用的WTO规则。

WTO规则所依据的基本的自由市场经济学还有其他含义。WTO从未禁止其成员国为实现包括环境在内的任何国内政策而对其生产商和消费者增加税负,但WTO禁止一国通过加征关税或边境控制措施来提高进口品价格,从而将自身成本转嫁到贸易伙伴国。

关税及贸易总协定(GATT)保护各方充分利用其各自比较优势的权利。

七、有效的环境政策

一项能够有效治理环境的政策措施,必须具备以下要素:

l       对于某个环境问题成因及影响的专业技术分析;

l       能够衡量政策对环境的积极作用和消极影响的有效科技;

l       能够尽量将污染过程控制在源头的技术手段;

l       有效的规制(采用良好的管制行动原则);

l       理性的风险管理;

l       能够为环境保护合理定价的市场工具;

l       有效的依法治理(包括产权制度、法治、技术辅助手段)。

有一点必须强调的是,财富是环境治理的先决条件。环境库兹涅茨曲线表明,发展中国家要想支付保护环境的成本,就必须先具备最低程度的经济财富。在衡量降低温室气体排放政策的成本时,这一点体现得尤为明显。

政策需要因地制宜,清楚地识别环境资产,继而制定积极管理这些资产的战略措施。例如,经验表明,无人打理的国家公园会降低而非增加环境福利。

最后,环境政策必须得到全国范围内的认同,并反映一国发展事宜的轻重缓急。对于大多数发展中经济体而言,改善环境通常应优先关注减少空气污染、有效应对固体废弃物污染及提供洁净的水资源。而对于工业化经济体而言,这些问题通常已经得到解决。

对于工业化经济体而言,政策的重点在于控制化学污染、减少温室气体排放以及保护物种多样性。

改善环境治理的有效国际战略必须具备以下特点:

l       参与方共识;

l       自愿参与全球性环境协议;

l       各国政策中采纳全球共同目标;

l       尊重各国国家主权;

八、有效的经济政策

推动市场开放、投资自由是实现增长的必要手段。

历史上,计划经济、非民主政权和缺乏有效治理的国家都曾经历过最严重的人为环境破坏。

一些生态学家将环境破坏归罪于经济增长,这反映了某种政治价值观。事实上,如果环境资产未得到高效管理,未能制定切实可行的环保政策或国家不具有保护环境的充足财富时,环境更易遭到破坏。一般而言,经济更发达的国家往往已经实现了更高程度的环境保护。

九、如何处理贸易与环境的矛盾

当前,人们经常认为,当环境保护政策与WTO规则或其他贸易协定相冲突时,需要调整贸易协定来适应环境保护政策。

但是,现实中这种情况的发生率较低。对于某些环保团体来说,这更像是一种哲学观点。在他们看来,相对于开放的市场经济体制,政府指令和管制措施更为有效。

在以下情况下,环境保护将与自由贸易发生冲突:

1、一国通过威胁其贸易伙伴国将对贸易进行限制,来迫使这些国家改变其国内环境政策;

2、一国参与多边环境协定来保护环境利益,这种多边环境协议允许参与国限制与非协定成员国的贸易,从而推进环境目标的实现;

3、将具有保护效应的贸易管制措施正当化,以推进环境目标的实现。

采用前两种行为的国家违背了国际治理的已有原则,这些原则严禁胁迫他国,主张各国互相尊重。

联合国宪章的根本原则是尊重他国的国家主权。未经安理会的批准,对其成员国的胁迫不可原宥。通过限制贸易的威胁来压制或引诱另一方停止其国家管辖范围内的活动,则违背了该原则。

国际公约的缔约方如果为了推进共同的环境利益而在公约中纳入准许缔约方限制非成员贸易的措施,则实为对另一种形式的胁迫进行了合法化。这类公约就损害了那些选择不参与公约者的利益。

第三种情况,将实质是保护主义的措施以环境的名义合法化,我们可以简单地认定其为由来已久的贸易保护主义行为的一种新形式。

自关税及贸易总协定(GATT)这一WTO的核心协定初创以来,一些利益团体就热衷于绕过这一基本规定,将他国富有竞争力的产品排除在本国市场以外[7]

十、规避冲突—为APEC决策者支招

在几个关键性领域,环境保护措施与致力于减少贸易壁垒的政策被认为是相互冲突的。但是,在这些领域,只要采取合理原则就能取得可持续增长的良好效果。

这些领域包括有效应对气候变化影响(例如降低温室气体排放、增加可再生能源的使用;对可再生性能源产品的贸易限制、对环境友好产品的补贴)、保护野生动物和森林资源、对林地和土地使用的限制、减少食品添加剂的使用、采用动物福利标准和开展可持续性认证工作等。

在所有“贸易与环境”会发生冲突的领域,我们只要遵循合理原则,既保证改善环境的有效性和效率,又能扩大贸易,就能找到一种优于实施贸易控制的解决办法。

APEC的决策者应考虑制定共同的办法来实行这种合理原则,这就要求我们遵从《里约宣言》所达成的实现可持续发展的原则。我们要仔细权衡,找出既能够最好地保护全球贸易体系的潜力,从而带来最优经济产出,又能够使政府采取有效的环境政策的战略。


(宁胜男译)



 艾伦•奥克斯利系皇家墨尔本理工大学澳大利亚APEC研究中心主任。

[1]此文章来源于由世界发展研究所(墨尔本)、亚洲战略与领导力研究所(吉隆坡)和印尼经济与金融发展研究所(雅加达)进行的一项共同研究。

[2]参见经济合作与发展组织(OECD),多边环境协定中的贸易措施-巴黎,OECD,1999

[3]此项研究由澳大利亚咨询机构ITS Global(http://www.itsglobal.net/)进行。在此项研究中,如果一项管制措施的目的被认定为通过官方渠道来干预经济,则其就被归入到“环境政策”的范畴中。而由APEC或WTO成员国通过世贸组织技术性贸易壁垒委员会或其他官方文件制定实行的,应用于贸易领域的环境限制政策都被列为此类管制措施,包括以规定或法律形式提出或实行的各项措施。

[4]这一研究揭示了在1993年至2003年间实行的44项新的环境贸易壁垒。研究认为,由于管制型措施的发展,未来环境贸易壁垒将不断涌现。参见澳大利亚APEC研究中心(2003),欧盟单边环境贸易壁垒及其对自由贸易的威胁。

[5]这一趋势在美国、欧盟和澳大利亚的纸品生产者、劳工组织和环保团体的“反倾销”诉求中体现得尤为明显。

[6] 这两个概念都是美国彼得森国际经济研究所提出的。

[7]在美国和澳大利亚,环保团体以环境保护为由,支持对进口纸品发起“反倾销”调查