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《太平洋经合研究》2013年增刊

时间:2014/4/17 12:17:55   来源:中国太平洋经济合作全国委员会官网  点击:13814

 

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研 究

                                                     

经济合作全国委员会                           20131230

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编者按:

20131114-15日,我会在北京举行了“亚太区域经济一体化的新发展和未来方向”国际研讨会。来自太平洋经济合作理事会有关成员经济体的20余位专家学者和中国政府官员、学者50余人出席了研讨会,就地区经济一体化的形势和未来发展方向进行研讨。我会选取部分中外专家的论文刊于《太平洋经济合作研究》2013年第4期和2013年增刊,供大家参考。

   

中国与TPP的距离有多远.... 1

试析中美协调共建FTAAP.. 10

RCEP——通往亚太区域经济一体化的奠基石.... 25

美国亚太经济战略:促进增长,加强规则,巩固存在.... 29

加拿大与TPP:短期战术与长期战略.... 42

韩国参与亚太地区多边FTA的前景.... 48


中国与TPP的距离有多远

张建平*

随着美国在全球“一体两翼”自贸区战略加速推进,以北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement, NAFTA) 为主体、以TPP和跨大西洋贸易投资与伙伴协议(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)为两翼,结合欧日自贸区正在推进,发达经济体正在试图构建新的国际贸易与投资规则体系。从2011年底TPP谈判突然加速推进至今,围绕着TPP谈判,众多核心问题逐渐形成共识,TPP已不仅仅是一个普通的自由贸易协定,而是成为了正在显现雏形的21世纪新的国际贸易与国际投资规则。自然,TPP也引起了中国政府高层和学界的广泛关注和密切的跟踪研究。对于中国是否应当加入TPP谈判,什么时候加入TPP谈判,目前还没有形成明确统一的认识。但2013年以来,中国对TPP的认识正在逐步深入和改变,中国正在逐渐形成对TPP相对客观、现实的认识和战略与政策抉择。

一、        2013年中国对TPP的态度发生了根本转变

2011年在美国火奴鲁鲁召开的APEC年会上,由于TPP的快速扩容和谈判进程加速,使得中国对TPP的关注和研究不断增加。但是在对TPP的认识方面,中国的学术界、政界和媒体出现了很多不同的观点和看法。总体而言,在20135月之前,中国学术界的整体氛围是批评和反对、抗衡TPP的观点和言论。笔者在2012年底总结了中国学界对TPP的六种误读,包括阴谋论、悲观论、等待论、搅局论、抗衡轮、主导论等。2013年,笔者又在此基础上增加了两种新的误读:排他论和立入论。持有排他论的学者认为,以美国为首的发达国家故意制造和利用TPP排斥中国,不让中国加入,这与美日等国政府和学界欢迎中国加入TPP的态度和事实不符,换句话说,美国和日本没有从主观上排斥中国,而是由于标准不同,客观上产生了排斥效应。

    随着20135月中国外交部宣布“TPP、东盟10+310+6都是亚太区域一体化的可能路径”,以及中国商务部发言人公开表态“中国将积极研究TPP对中国经济的影响,并研究加入TPP的可能性”。中国很多学者转而认为,中国应当立即加入TPP谈判。这种180度的观点逆转,给亚太很多经济体,特别是美国和日本带来了很大不解,这种观点可被简称为“立入论”。这种观点忽视了中国与TPP标准之间的距离,没有考虑中国加入TPP的现实途径,非常不可取。中国现在需要加强对TPP的跟踪研究,但由于中国需要在很多领域进行新一轮改革开放,缩短与TPP规则之间的差异和距离。简言之,当前中国不具备加入TPP谈判的现实条件。中国的优先选择应当是通过推进中韩、中日韩自贸区谈判,加速推进RCEP,营造东亚经济一体化轨道。

二、中国距离TPP有多远

 TPP已经开展了19轮紧锣密鼓的谈判。根据谈判成员国在部长级会议和APEC领导人会议期间达成的共识,TPP谈判国家希望在2013年内结束谈判。该谈判涉及21个谈判领域,框架从26个章节拓展到29章节。目前一半以上章节已达成一致,但在市场准入知识产权保护、国有企业和环境保护、劳工标准等方面还没有达成一致。即使2013年底能够初步达成协议,整体自由化和高标准恐怕难以达到美国所期望的水平,类似于部分协议或早期收获。

如果中国现在宣布加入TPP,需要考虑很多领域的问题,既包括降低关税壁垒,也包括降低非关税壁垒;既包括要解决边境上的问题,更需要解决边境内的问题。考虑到目前中国已经与很多国家签署了RTA,解决边境上的问题,对于中国而言并不陌生,并积累了深厚经验。即便如此,中国也会面临挑战。而在解决边境内问题方面,中国面临的挑战十分艰巨。

    (一)边境上的问题

1. 货物贸易:中国主要面临规则挑战

TPP将推动实施100%货物贸易零关税,敏感产品可有10-15年过渡期,没有例外。日本争取到了一少部分农产品可豁免,大米、小麦、牛肉、蔗糖、乳制品等五种产品保留一定关税。考虑到在中国目前已签署的FTA中,货物贸易自由化水平与发达国家尚有明显差距,中国可能在中高端制造业面临美加澳日韩等国产业的冲击。而在货物贸易规则方面,中国受到更严峻的挑战。例如在纺织品与服装行业,TPP单设了苛刻的原产地规则,限定越南纺织品只有在其织纱原产自越南时才享受免关税待遇。而目前越南50%的纱布来自中国,未来可能不能享受零关税。目前有些中国企业已将纺织厂向越南转移,投资转移效应将会显现。考虑到中国有30%-40%的货物贸易属于加工贸易,这意味着即使加入TPP,中国很多加工贸易产品无法享受零关税待遇。

2. 服务贸易:市场准入是难题

在服务贸易领域,TPP设立了超越WTO的高标准规则。在承诺方式上,TPP要求开放全面服务领域,并实施负面清单管理。在服务提供模式方面,模式3(商业存在)与服务贸易规则分立,由投资章节规则约束。在金融和电信领域,美国力主将两部门独立设章,全面取消股比限制,运营商可自动自主选择服务商。美国也要求日本改革邮政和社会保险体系,不能在TPP谈判中拖后腿。中国在加入WTO时承诺的服务贸易开放水平是中国服务贸易开放的底线,在不少服务子行业未开放或仍存股比限制。而且中国刚加入服务贸易协定(TISA)谈判,在服务贸易开放方面缺乏经验。考虑到中国金融、电信等服务行业准入门槛高、既得利益集团势力强,服务贸易扩大开放难度很高。

3. 投资:准入前国民待遇问题和负面清单障碍

2000年以来,中国先后签署了34个双边投资协定(BIT),但在外商直接投资企业的设立、收购和扩大中均未承诺准入前的国民待遇和负面清单管理。无论是TPP,还是东盟与日韩澳新印的五个10+1,均将推行准入前的国民待遇和负面清单管理,这对中国目前的外商直接投资管理体制和模式带来了直接挑战。中国目前正在与美国开展中美双边投资协定(BIT)谈判。此前中美之间有投资协议换文,其中8个条款确立了美国对华投资利益。美国的BIT基于美国国家安全法案,其模板十分复杂,在最低待遇标准(Minimum Standard of Treatment)问题上要求公平公正,全面保护安全,在核能、采矿、航空运输、证券、保险等给出了行业例外。正是由于中美之间没有BIT,在投资方面,美国对中国投资者进行了大量安全审查,使很多中国企业感受到了明显歧视,例如中国投资公司和华为。准入前国民待遇和负面清单管理对中国国内的投资管理体制的改革和开放带来了挑战,也对中国政府的经济管理能力提出了巨大挑战,因为对外资企业的管理模式同样要应用于国内投资者,从而倒逼中国国内投资体制改革。这项改革也与中国的产业结构调整、金融改革和外汇管理改革等高度相关。上海自贸区试图进行这方面的试验,但从目前公布的上海自贸区负面清单看,与过去的正面清单比较,突破相对有限。全国范围内的负面清单目前正处于研究过程中。如何推进该领域改革,对中国是艰巨任务,需要时间。

(二)边境内问题

然而,TPP对中国构成的真正巨大挑战,来自于一系列的边境内问题,包括标准一致化、国企治理、环境保护、劳工标准、政府采购和知识产权保护等内容。所有这些内容在TPP谈判协议文本中都是单独章节,具有非常细致的考量和安排。

1. 标准和认证

美国和中国对于标准的认识和标准的制定实施机制存在巨大差异。美国认为标准应当由企业或行业组织制定,政府不能制定标准。而中国是基于《标准化法》,由中国标准化委员会制定实施国家标准,中国认证认可委员会对标准和相关机构进行认证。现实是美国能源之星技术法规对中国产品已经产生了巨大影响。美国食品安全法案新规实施导致食品监管日趋严格,强调生产者的防范责任和义务,要求全链条监管和从农产品到餐桌的全过程认证。认证则必须由第三方审核和认证机构执行。为此中国企业需调整质量管理体系,成本增加20%以上。但第三方认证在中国十分薄弱。

2. 环境保护

NAFTA开始,美国就全力推进环境标准和劳工标准,并要求美国签署的所有FTA都要覆盖这些领域。美国将这些标准不仅成功推销到了智利、秘鲁这些国家,并间接向中国这样的发展中国家施加影响,例如智利和秘鲁在与中国谈判FTA时也要求谈判环境和劳工问题。现在TPP有专门的环境章节,并要求不应为鼓励外资而减轻环境保护力度,保护环境优先,不能影响环境敏感性关注。在保护生物多样性和海洋捕鱼领域要求高透明度,行政司法程序也是重要内容。中国与瑞士的FTA第一次有了环境保护章节,但中国目前在环境保护标准的制定和执行、环境数据的监测和透明度以及非政府组织的参与方面,与美国和TPP的要求有很大差距,这种距离属体制机制问题,非短期内能解决。

3. 劳工问题

TPP正在试图推行国际劳工组织(ILO)对劳工基本权利的基本承诺,包括结社自由,禁止强制劳动,取消童工,取消性别歧视等。在国际劳工组织的八个核心公约中,有四个中国尚未批准,如结社自由、强制劳动、集体谈判工资等。这些规则都是对中国现有体制而言非常敏感的内容,短期难有体制上的改变和对外承诺。

4. 国企治理

TPP正在推动有关国有企业规制的新规则。例如,国有资本在国有企业中的股份应低于20%,国企之间不得相互给与融资优惠,关联企业不得关联交易,国有企业不能制造不公平竞争,补贴和融资要与非国企一致等。中国国有企业虽然进行了股份制改革,但大量国有企业的股比通常较高,国有股份超过50%、甚至超过80%的情况都很普遍,与TPP的要求差异大,而且短期之内难以快速改变。

5.政府采购

TPP所推行的政府采购标准,将高于WTO的政府采购协议(GPA)和BOT特许经营合同规范。目前中国正在与欧盟开展双边采购协议,虽然多年来进行了4-5轮谈判,但目前尚未取得明显进展。中国目前在国内已经制定了政府采购法,实施了政府采购,包括制定绿色政府采购清单,但在政府采购的对外企开放、透明度、第三方监督等方面距规范、透明度较高的国际惯例还有很大距离。政府采购成本高、程序繁琐、监督不足等现象较为严重。

6. 知识产权保护

美国在TPP谈判中强力推行《与贸易有关的知识产权协议》(Agreement On Trade-related Aspects of Intellectual Property RightTRIPS+),这与美国的国家利益高度相关,因为美国拥有全球2/3的核心专利,虽然澳大利亚和新西兰认为TRIPS已经足够。这意味着美国国内法正在多边化,并上升为国际公约。美国还主张扩大知识产权保护范围和延长保护期限。例如将版权有效期延至70年。中国目前版权保护期是50年。美国制药企业正在力推动药品在缔约方取得仿制药时,IPR要延长很长时间。中国目前医药行业严重依赖仿制药,如果接受TRIPS+,必将对中国医药行业和社会医疗保障体系产生重大冲击。

7.电子商务和互联网自由

TPP的协议将推动实现跨境数据的自由流动和在互联网上的自由操作,不能有任何限制性措施,不能阻止向本国传递任何信息。数字产品要享受非歧视性待遇,对网上音乐作品不能征收关税,推动网上合法自由下载等内容。中国目前正处于经济与社会转型时期,各种社会矛盾正在日益显现,社会不稳定因素增多,为了维护稳定的发展环境,中国需要对互联网这样的新媒体采取必要限制性措施。美国斯诺登事件和美国窃听案使中国短期内更加难以接受互联网自由条款。

三、        中国加入TPP的时点考虑与合作诉求

综上所述,即使目前中国决定参加TPP谈判,在与13个成员国进行双边预谈判过程中,必然会遭遇美日这样的发达经济体所提出的前提条件和承诺。除了投资准入前国民待遇、负面清单和加大服务业市场准入等尖锐问题外,在边境后问题上,政府采购、国有企业、环境保护、知识产权保护和劳工标准、产品标准等边境内问题,每一个领域都对中国现有管理体制构成新的挑战。

考虑到美国和日本的国会程序,即使中国从现在开始寻求预谈判,也要2-3年后才可能加入TPP谈判。更何况,每一个边境内问题的改革,在中国都是一个中长期问题而非短期问题。基于这样的判断,短期内中国不具备加入TPP谈判的条件。或许未来中国通过积极参加和推动RCEP谈判后,通过RCEP轨道与TPP轨道寻求融合是未来较为可能和可行的方式,因为这将为中国寻求到合适的时机进行改革与调整。有一点可以明确,中国奉行“搭台论”,不会反对TPP平台搭建,自然也希望美国不要反对中日韩FTARCEP平台搭建。

但是中国非常担心由于没有参加TPP谈判而失去参与21世纪贸易投资规则制定权。对于日本和韩国而言,加入TPP谈判的经济效益都相对有限,其加入TPP的目标是参与新规则的制定和同时推进其国内的改革,其规则效应大于市场效应。中国正在大力推进型一轮的改革开放进程,努力寻求改革红利。虽然短期难以加入TPP谈判,但中国是全球和亚太贸易与投资自由化和便利化的重要推动者,中国需要密切跟踪和研究TPP的发展趋势和方向,了解中国与TPP新规则之间的现实差距,寻求未来与TPP成员国一体化的可行途径。

目前TPP的透明度十分有限,这也是中国对TPP产生严重误读的重要原因之一。事实上,透明的机制对话对于中国、美国和其他TPP成员共同推进未来亚太一体化战略十分重要。因此,强烈建议TPP谈判成员国能够考虑更加透明的自贸区谈判信息交流机制,推动亚太国家向亚太经济共同体迈进。

最后,尽管TPP代表了未来国际经济与社会进步与发展的方向,但是对发展中国家的适用性如何,仍有待观察。至少目前从马来西亚反映的情况看,由于TPP将冲击马来西亚的医疗保障体系和土著人权利,而保护土著人权利已经写进了马来西亚宪法,是否马来西亚需要为TPP而修宪?对于越南而言,政府采购、国有企业改革和劳工问题、环境保护问题,如何在短期内构建符合TPP要求的体制机制,存在很大疑问。对此,中国将密切关注这些问题如何解决。当前中国的优先选择无疑是构建中韩、中日韩和RCEP为一体的东亚机制。


试析中美协调共建FTAAP

蔡鹏鸿*

本文从国际政治经济学视角出发,分析美国和中国在亚太地区经济一体化进程中的政策特点、竞争和合作。本文认为,美国和中国两大国在其各自主导的TPP轨道和东亚轨道及其并行发展的背景下,应该在竞争促合作的博弈进程中,建立起相互协调的新型区域合作关系,共同建设APEC框架下的FTAAP。本文拟从以下几个方面加以论述:1、基于国际政治经济学视角的亚太一体化研究;2、美国版FTAAP特点分析,为什么美国版FTAAP不会成功?3、中国区域一体化战略特点分析,为什么东亚轨道无法突破美国阻扰?4、中美协调共建FTAAP前景分析。

一、基于国际政治经济学视角的FTAAP研究

从对亚太区域一体化研究的文献分析看,学界对美国FTAAP研究,大多基于经济学理论,以及依据区域经济一体化方法加以分析。学者们大多认为,FTAAP本质上属于区域性贸易安排。仅有少数学者发表的论文从政治经济学视角研究FTAAP。当然,作为新世纪经济区域主义浪潮的产物,FTAAP一经提出,受到广泛关注。采用经济学方法对其加以研究,业已取得了不凡的成就。

但是,从纯经济学视角加以研究,似乎还不足以完整地揭示美国FTAAP倡议对亚太政治经济关系和格局产生的影响。国际上主要有PECC2006年组织的研究课题,着重于贸易政策的政治经济学理论分析,具有较大的影响。[1]笔者认为,对美国的区域一体化政策,以及对于FTAAPTPP政策研究,需要借助经济学成果,同时也需要使用国际政治经济学分析方法,因为,国际政治经济学对于地区主义研究,不仅要运用经济学分析工具,也需要使用政治学的分析工具,以对国际关系中的经济和政治两种因素产生的相互作用提供分析。[2]美国学者罗伯特•吉尔平指出,政治决策、政治利益对经济活动产生影响,经济活动对国际政治和军事力量分布同样具有影响作用。[3] 如果仅从经济学理论上发掘亚太自贸区建设的利弊得失,可能落入传统研究特别是西方经济学理论或方法论的套路之中。西方经济学分析自由贸易协定的方法论基础通常是“贸易创造与贸易转移”概念,即经济学家雅各布•瓦伊纳(Jacob Viner1950年做出的创造性论证。尽管这一理论依然有其存在的理由,但是,现实世界始终处于动态之中,许多经济学家设想了更多的分析框架来应对现实的挑战。从现有的研究成果看,大多数人着眼于自由贸易区建设的经济学要素分析,比如,美国学者彼得·彼德瑞(Peter A.Petri)等撰写的《TPP和亚太一体化:数量评估》一书。[4] 国内不少学者则以罗布森理论研究为基础,论证关税同盟和自由贸易区,认为经济一体化的核心内容集中于关税和非关税领域。[5] 理论上讲,自由贸易区地理范围越大,贸易效应越大。但是,新世纪的国际贸易环境已经发生变动,致使旧式自由贸易协定所关注的核心内容随之变化。

在上世纪八九十年代中,即在世贸组织成立之初,国际贸易行为基本上依然是在传统的贸易概念主导下进行,关税减让和原产地以及由此涉及的进出口配额是国际贸易谈判的核心内涵,这是国际贸易活动相对简单的时代。21世纪国际商贸环境变动的最大特点是信息化和电子商务的广泛应用,跨越边界的货物贸易和服务贸易可以在“弹指一挥间”完成,供应链设施和格局也出现了全新的布局,传统贸易概念和经营活动难以应对新世纪的交易方式,因此,新时期的FTA协定需要议定新的规则,来适应新时期贸易环境变动的要求。如果再要以罗布森理论研究新问题,可能显得过于陈旧。鲍德温说,21 世纪新区域主义较之20 世纪区域主义的最大差别是议程差别。新世纪以前,人们关注的是特惠关税和市场准入互惠,而在新世纪,人们关注的是贸易—投资—服务为基础的新规则,传统的“垫脚石—绊脚石”理论以及维纳经济学似乎难以解释新世纪的区域主义,21 世纪区域主义是以规则修订者角色问鼎全球贸易规则的。[6] 这是一。其次,新世纪的自由贸易协定将着力于修订规则,那么FTAAPTPP着力于修改什么规则?这就涉及国际政治经济学的国际机制研究方法。从现有的研究分析看,FTAAPTPP至少着力于边境内规则变革。美国政府官员2008年就明确指出,美国提出FTAAP就是要打击“中华治下的强权”Pax Sinica),建立美国领导下的泛太平洋经济架构(Pan-Pacific economic architecture)。[7] 这是有关国际和区域格局战略问题,理论上属于国际政治经济学研究范围。现实告诉我们,对FTAAPTPP研究不能仅仅满足于对一些经济要素进行衡量、以及从罗布森有关关税同盟及其一体化的静态分析中获得的计算结果。新世纪以来,随着亚太地区的国际政治经济格局由美国的单极主导朝多中心趋势发展,以及全球化和区域主义竞相发展的背景下,传统意义上的经济合作正朝着更加广泛、深入的方向拓展,甚至进入了包括意识形态、政治和经济制度的领域,从停留在边界外的经济交流,渗入边境内的制度变革。美国布什总统在2007APEC工商界峰会上演讲时对此做出了充分的表达,他的发言除了要求推进亚太经济合作外,提出了建立“亚太民主伙伴”倡议,[8] 这是经济问题政治表达的突出案例。因此,在使用经济学方法分析的同时,有必要利用国际政治经济学理论予以补充。

二、美国版FTAAP特点分析

在亚洲区域和次区域合作机制竞相发展的背景下,美国于2006APEC峰会期间正式提出了美国版FTAAP倡议。[9] 不久,国际金融危机爆发。为克服困难、促进经济复苏,美国布什政府开始调整其亚太经贸战略和政策。奥巴马总统200811月大选获胜后不久,高调宣布参加TPP谈判,试图借TPP实现FTAAP目标。前任国务卿希拉里•克林顿在《外交政策》发表的题为“美国的太平洋世纪”一文中,不仅将TPP定位为“今后各种协议的一个基准”,而且盼其“最终形成亚太自由贸易区(FTAAP)”。[10] 现在,美国更将其看成是美国亚太再平衡战略的重要组成部分,是美国构建亚太区域经济秩序和合作架构的核心。[11] 20139月底,美国先后主导了19TPP谈判。美国官员断言说,TPP是走向FTAAP的唯一通道。[12] 综合起来分析,美国版FTAAP有以下这些特点。

其一,TPPFTAAP是美国亚太再平衡战略构成部分。亚太再平衡战略是冷战结束以来美国亚太战略进行过多次调整后提出的最新战略。奥巴马政府这一新战略,由重返东南亚开始,继而是战略东移,2012年初,正式确定为“再平衡战略”,这是集军事、外交、经济为一体的亚太新战略。美国亚太新战略呈现三个基本特征:其一,综合性,从安全、政治、外交和经济诸方面展开;其二,亚洲为重心,美国全球战略的主攻方向在亚洲,因此,亚洲赢,全球赢,亚洲稳,其全球霸主地位稳;其三,高科技支持。高科技是金融危机后美国军工产业发展的基石、制造业转型升级的抓手。美国在加强军事和外交投入的同时,试图以TPP为抓手,强力推行出口倍增计划,重心在投资、金融和信息时代的技术商品。美国的目标不是复制以往自由贸易协定,旨在建设未来自由贸易协定的样板,推动美国主导的亚太一体化进程,使之成为美国亚太新战略不可或缺的核心之一。

其二,对中国带来具有整体性挑战这一特点。美国亚太新战略在军事、政治和外交上对中国产生的负面效应已经显现。在军事上做出全面部署的基础上,美国试图以FTAAP,打击“中华治下的强权”,通过着力推进TPP,实现FTAAP。美国的亚太区域一体化政策,以美国的行事规则、交易制度来规范区域经济秩序和经贸标准,挑战中国在东亚一体化进程中的引领地位;以边境内政策是否符合美国标准为由,改变亚太国家的国内竞争政策、产业政策,挑战中国的国家经济主权;以所谓“竞争中立”等概念和举措,解决中国在国际和区域经济关系中的“不公平竞争”手段,对中国的社会主义市场经济制度形成挑战;以维护西方价值观及劳工权利为由,推动因特网信息自由流动,允许建立独立工会、维护劳工非法集会游行自由,对中国的现行社会政治制度施加压力。美国学者马修·古德曼说,TPP是美国亚太再平衡战略组成部分,一定要成功,否则美国的再平衡战略就变成军事恶魔(devil)。[13]鉴于此,美国的亚太一体化政策难以从纯经济学视角加以分析,它是美国亚太新战略不可分割的部分。

其三,具有阻挡东亚合作势头以及分裂区域一体化倾向。美国一直认为,金融危机后东亚的一体化合作,无论是10+110+3还是10+6,其进程中都没有美国的席位。片面认为是中国等东亚国家排挤美国造成的。美国因此主动倡议FTAAP,旨在主导东亚和太平洋合作进程。不仅要防范中国主导东亚一体化,而且还要防范日本在东亚一体化进程中排斥美国、主导东亚的可能性。美国很长一段时间游离于东亚区域合作进程之外,对东亚合作进程观望和怀疑,是其自身政策造成的。后来一旦决定介入,却要另起炉灶,实际上,美国要架空东亚区域合作架构,具有分裂本地区一体化进程的倾向。

在东亚和亚太区域化进程加速、国家间经济相互依赖深化的背景下,美国版FTAAP不会成功。第一,国际政治经济学霸权论预示着美国在亚太一体化进程中可能难以继续发挥领导作用。国际政治经济学源自于西方国际关系理论,其关于区域化的研究范式自然离不开过去几十年理论论争的轨迹,其中,现实主义方法论作为区域主义政治经济学的主导方法,包括霸权模式理论。[14] 根据这一理论,强权国家在区域主义进程中具有主导作用,推动并领导区域合作机制的形成与发展,在大国特别是霸权国家的领导下,区域贸易机制服从于大国及其盟国政治秩序,地区经济一体化必须服从于大国权力及其主导的区域架构。战后较长时间里,全球和区域多边贸易体制的产生和变迁往往同美国霸权作用相关,是美国国内法及其双边贸易协定的扩展和延伸。关贸总协定(GATT)中的一般义务条款,大多来自于美国的霸权意志及其以往的贸易政策实践。后来的多边贸易体制建设过程中,每一轮谈判无不是在美国国内立法的直接推动、授权和限制下进行的。世界贸易组织建立之后,在发展中国家的要求得到部分满足背景下,美国的霸权行为受到限制,也是多哈会谈没有成功的根本原因。美国另辟蹊径,试图通过TPP构建亚太经济秩序,在美国奥巴马政府主导TPP谈判的过程中,美国的政策主张充分反映了它的霸权意志及其行为。TPP原创者签订的是《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPSEP),美国不是创始成员,照理后来者必须服从既有的协定要求,申请加入。可是,奥巴马政府宣布美国全面加入TPSEP谈判之后不久,TPSEP也就被TPP取代。谈判开始后,美国要求对原有的协定逐条加以审议。如果说P4协定启动时还不是一个引人注目的小国间贸易协定的话,那么随着美国的介入,美国在其中扮演了反客为主的角色,成为TPP议题倡导者、主导者。给TPP谈判带来的是怨气甚至愤怒。可见,理论上用霸权分析方法透视这一切,既能够了解过去,也能够理解现在并预测未来,在美国力量继续走弱的趋势下,美国的霸气日渐消遁,不可能一家独撑亚太地区一体化建设进程。

第二,排斥中国的版本前景暗淡。中国经济崛起是人类历史上罕见的奇迹。邓小平领导中国实施改革开放政策以来,中国经济经历了引人注目的增长。国内生产总值由1978年的3645亿元,跃升至2012年的518942亿元;经济总量居世界位次从1978年的第十,到2010年排位第二;人均GDP1978年的381元,到2012年的38420元(均为人民币);外汇储备从1978年的1.67亿美元、居世界第三十八位,到2012年的33116亿美元、连续7年稳居世界第一位。[15] 中国在区域一体化中的经济优势是前所未有的。美国布什政府针对中国建立FTAAP,旨在打击“中华治下的强权”。排斥中国的意图在2010TPP谈判开局之前依然十分强烈。中国的崛起、中国的价值观和政治制度不同,让美国反感和不满,表面上的经济合作隐含着深刻的政治含义。美国彼得森国际经济研究所所长伯格斯滕在国会作证时表示,TPP是强化美国亚洲安全同盟关系的重要手段,是一种政治武器。[16] 及至现在,美国推行战略东移政策以来,除了安全上采取措施设法制衡中国外,还试图通过经济合作,强化美国在亚太经济合作架构建设中的领导地位,排斥中国,这依然是美国贸易政治的基本原则和根本宗旨。20136月,时任美国总统国家安全顾问多尼隆认为,“美国推行的亚太再平衡战略中,包含着许多要素:强化联盟关系、深化同崛起中大国的伙伴关系、建立地区制度、帮助建立区域经济架构,这些架构能使共享的繁荣持续——而TPP显然就是这个架构中的核心”。[17] 很显然,美国利用TPP, 不仅仅是制定下一代贸易规则,而是要建立亚太贸易新格局、经济新秩序,实现FTAAP,服务于美国的亚太新战略,其逻辑似乎就是排斥亚洲主导和中国作用。但是,没有中国的TPPFTAAP则是难以想象的, 这样的路线图是难以实现的。

三、中国区域一体化战略及其特点分析

中国已经站在新的历史起点上。中国地区一体化政策基于“中国梦”及其周边外交战略之上。中国的和平发展与合作共赢,特别是命运共同体概念的提出,正在寻求人类共同利益和共同价值的新内涵,为建设区域政治经济关系提供了崭新的规范意识和行为准则,致力于建立地区利益共同体。中国的区域一体化战略显然不同于美国的霸权方法论,却不违背国际政治经济学方法论的基本观点,特别是关于政府和市场关系的基本观点。

国家和市场的关系,是国际政治经济学研究的重点。[18] 无论中国还是亚太地区其他国家市场,经济活动的主要参与者和推动者就是投资家、商人或企业家,他们必须应循市场逻辑展开活动。这个逻辑就是要求市场参与者到获利最高或者效率最佳的地方去展开经济活动。为使国家利益最大化,政府应当制订相应战略推动实现本国利益,包括支持本国不同利益集团对国际市场的利益诉求。建立地区一体化合作机制,本身就是地区各国政府为谋求本国利益妥协的结果。1990年代后期以来,中国政府对外开放和介入区域合作行动,本质上就是为本国利益和相应的企业利益集团制订可以获利的区域战略目标,政府实际上是在市场活动的基础上发挥了某种可以干预的保障性作用。事实是,东亚的地区主义就是从市场引领的东亚区域化发展而来的。20世纪70年代开始,东亚地区国家之间的经济往来逐渐加强,东亚四小龙新兴经济体同美日及其后发国家的经济关系日益密切,以及90年代之后中国经济的崛起,使得由市场引领区域经济合作或者区域化逐渐发展到政府介入,进而主导区域化进程,政治影响力逐渐增强,形成以机制化合作为方向的东亚地区主义。进入新世纪之后,东亚区域经济合作更是如浪潮般涌来,无法阻挡,东盟和中日韩三国甚至开始研讨一体化机制建设前景,由此形成协调东亚合作的机制化建设,博鳌论坛、亚洲合作对话、东北亚三国领导人会晤、10+3机制,甚至2005年建立的东亚峰会等等,构成了以机制化建设为特点的东亚地区主义。

在这一背景下分析中国区域一体化战略,可以发现,我国从2004年开始启动自由贸易区战略筹划和建设,中共十七大第一次向外公布要实施自由贸易区战略”,十八大又提出了“加快”实施自由贸易区战略,但是中国一直没有正式公布具体实施方案或行动计划。从中国实践看,截至20136月底,中国正与五大洲的31个国家和地区建设18个自贸区,其中,已经签署11个、生效10个自贸协定,涉及19个国家和地区,分别是我国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、哥斯达黎加、冰岛的自贸协定,内地与香港、澳门的更紧密的经贸关系安排,以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议。[19] 那么,中国自贸区战略具有什么特点呢?

其一,依附性。中国自贸区战略依附于中国总体发展战略和中国外交战略。它是中国对外全面战略合作的组成部分,也就是,中国旨在建立一个政治上和谐相处、经济上平等互利、安全上互信协作、文化上交流互鉴的和谐亚洲,[20] 中国的自贸区战略是构建新型亚洲和谐格局的组成部分,也是中国周边外交的重要支撑。我国当前周边外交的战略目标就是如何更好地服务于两个百年中国梦,维护并延长我国发展的重要战略机遇期,“积极参与区域经济合作”的自贸区战略应成为中国周边外交的重要支撑。

其二,开放性。中国自贸区战略具有开放性特点,这种开放是全方位的,多层次的,它不仅是对区域内国家间相互开放,也是对整个亚太以及整个世界的开放,中国同智利等拉美国家建立自贸区,实际上就是跨太平洋之间的经济合作,中国同冰岛等欧洲国家建立自贸区,是亚欧合作的典范。这种合作可以是双边的,也可以是多边的,其中包括发达国家和不发达国家。中国同东亚国家已经确立了建立东亚共同体的目标,但是作为经济合作,中国首先同新加坡建立双边自贸区,然后中国又同东盟建立自贸区,现在,中国正在同韩国和日本谈判建立三边自由贸易区,都具有基本相同的开放性质。

其三,舒适性。中国必须认识亚洲地区经济发展水平的差异性和多样性,在制定并实施自己的自贸区战略时应当考虑各个方面特别是发展中国家的发展要求、能力和可能性,提出的目标和方法必须考虑对方的舒适度。在当前和可以预见的未来里,亚洲乃至整个亚太地区的一体化进程不宜急于建成统一的平台。印尼在这个过程中根据自身的发展情况而不急于加入TPP,就是一个实例。印尼积极支持建立RCEP,其他东盟国家也予以支持,寻求合作利益最大化。在考虑舒适度基础上推动制度性合作,应该成为扩大中国同相关国家和地区建立自贸区战略的基本方式,因此,十八大三中全会决定提出,“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”,实际上就是要求,周边地区是夯实中国自贸区战略的基础之地,舒适度既是考虑对方的接受度,也是依据中国实际水平的出发点。

必须看到,由于美国主导的TPP谈判具有相当的强势和冲击力,中国发挥引领作用的东亚一体化进程暂时无法突破美国阻扰,也难以在亚太地区一体化进程中发挥统领作用。首先,美国再平衡战略的立体效应以及得到盟国的支持,美国在地区合作进程中振臂呼应的效果不可低估,日本在较短时间内进入TPP谈判进程就是明证。其次,美国以其既有的强势力量推动新一代贸易规则,一定程度上代表了未来世界经济和贸易发展方向,对发达国家和新兴国家具有相当的吸引力。再次,发展中国家和新兴大国还需要一定的时间进行必要的内部结构改革和调整,以迎接新一轮规则变革,在此过程中,新兴市场经济国家还有一个适应和试验的时期,整合各种机制资源、加强机制协调,特别是新兴大国和守成大国之间的协调,以期相互补充,逐步构筑各方都能接受的面向未来的区域合作模式。

四、中美协调共建FTAAP前景分析

无论中国,还是美国及其盟国,对地区一体化的向往和支持实际上正在促使地区认同进入新的探索时期。美国、澳大利亚和日本都提出过亚太共同体概念,中国则提出命运共同体意识、中国梦同美国梦是相同的观点,以及太平洋梦的提出,无不使本地区国家和人民提高了区域认同的意识。在这样的背景下,现在是提出中美协调共建亚太自由贸易区(FTAAP)的时候了。

大国协调本质上是1815年拿破仑战争后建立的欧洲协调外交,亚太地区在继承传统范式的基础上,形成中美协调或者具有亚太特色的21世纪大国协调是可能的。中美在诸多方面存在差异甚至潜在冲突,“G2中美共治”概念也未获广泛接受,但是亚太地缘政治中出现的两强格局日益清晰。为要实现中美新型大国关系三大目标,即不对抗不冲突、相互尊重以及合作共赢,中美需要加强协调,不仅可以避免跌入“修昔底德陷阱”,更有可能推进地区一体化合作进程。

首先,亚太地缘经济版图呈现双轨竞争格局。随着中国在东亚地缘经济格局中的地位日益加强,中国成为日韩和东南亚一些国家的第一出口对象国,中国在东亚地区10+110+3合作进程中的作用和地位越来越突出。美国曾经借口中国正在排挤美国,中国要在东亚一体化进程中建立自己的势力圈,布什政府后期先是提出FTAAP,后又决定加入TPP,奥巴马政府则进一步推动,现在TPP谈判队伍扩大到12个国家,未来还可能增加。亚太地缘经济格局出现了美国主导的TPP,及中国发挥重要作用的东亚经济合作双轨竞争格局,尽管有人认为RCEP启动后亚洲合作进程出现了新变数。

第二,新多边主义正取代旧式多边主义,引领区域合作新进程。理论上,多边主义植根于主权国家一律平等、相互尊重的行为规范之上,学界把它界定为“在三个或更多国家团体中协调国家政策实践”,并依据一定原则协调相互关系的多边主义行为范式。[21] 美国是战后亚太地区诸多地区机制和组织的创建者,不过,绝大多数情况下,美国以多边主义为名,行单边主义之实,“美式多边主义,骨子里就是单边主义”。[22] 新世纪以来,新多边主义涌现,其特征有多种:1,东盟模式下的多边主义。它以著名的协商一致为行事方式,试图通过建立三位一体的区域共同体,即经济、社会文化和政治安全共同体,实现地区繁荣与和平。东盟要以欧盟为参照系,但又不照搬欧盟模板,形成自己独特的多边主义风格,在引导具有泛亚烙印的多边主义中占有不可或缺的重要地位。2APEC多边主义。APEC奉行开放的区域主义,接受东盟国家提出的建立非约束性合作机制意向,主张实现具有亚洲特色的“茂物目标”,建成以贸易投资自由化为方向的亚太区域一体化架构,形成具有亚太特色的新型多边主义范式。3,小多边主义(minilateralism)模式。“小多边主义”主要是指拥有一定实力的少数行为者,有意避开成员众多的多边主义机制——联合国或者世贸组织,自行组织起来,以协商解决重大国际问题为主要目的的新型多边主义方法。现在,小多边主义在亚太区域架构建设中的地位和作用日益显现。

第三,APEC峰会形成了相应的共识。亚太区域经济合作架构的主心骨是亚太经合组织(APEC)及其贸易投资自由化目标,无论是东亚合作10+310+6,还是跨太平洋战略伙伴协定和正在推进的区域全面经济伙伴协定(RCEP),都是APEC框架下的区域合作机制。其最终目标就是建立亚太自由贸易区。[23]在这个过程中,无论哪个经济体都不应抱持零和概念,而应遵循包容互鉴,合作共赢精神,共同走向亚太共同体方向。

毫无疑问,亚太区域架构变动之际是一个充满风险和机遇的时期。现在,世界和区域的战略关注点向中国聚焦,中国正在承受新兴大国上升期的巨大压力。应从我国具体国情出发,充分发挥自身的优势,坚持对外开放、加紧国内结构调整。对外政策上,坚持与邻为善、以邻为伴,巩固睦邻友好,深化互利合作,努力使自身发展更好惠及周边国家,尤其要“突出体现亲、诚、惠、容的理念”,编织更加紧密的共同利益网络。作为负责任的大国和未来的世界强国,中国必须在亚太区域架构建设中,有破旧立新的战略思维,成为地区制度规范、规则的制定者,而不是规范规则的顺应者、接收者。要有充分的胆量和自信心同美式多边主义协调,在区域制度建设上发挥建设性作用。


 RCEP——通往亚太区域经济一体化的奠基石

苏帕马尼厄姆·马尼卡姆*

一、背景介绍

当前,东亚经济体一体化程度很高,且主要由市场力量推动。近年来,以市场为主导的一体化正日益受到公共部门及制度安排的支持。目前,亚太区域内的自贸区正迅速蔓延,例如,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、 跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、中日韩自贸区和太平洋联盟等。

在东亚地区的许多领域,东盟均是一体化倡议的开路先锋。东盟内部正在实施着旨在深化经济一体化的多种倡议和主张,其中包括于2015年建立东盟经济共同体(AEC)AEC旨在将东盟建成一个单一市场及生产基地,实现货物、服务及投资的自由流动,将使东盟转变为经济公平、合理有序发展的地区,完全融于全球经济。

与全球开放型地区主义相一致,东盟通过双边及区域自贸区(如,已同中国、日本、韩国、印度、澳大利亚及新西兰达成了10+1自贸区)深化与区域内其他主要经济体的联系。

RCEP是东盟最新提出的区域一体化倡议,是一项旨在加深东盟以及与其FTA贸易伙伴,如澳大利亚、中国、日本、韩国、印度及新西兰经济一体化与合作的主张。

RCEP被视为是一个全面的、高水准的协议,将进一步加深经济一体化、保持生产网络竞争力、并逐渐减少东亚经济体间的差距。

一些经济学家/学者提出:RCEP是一种最合理且最可行的深化区域经济一体化的路径。

二、为什么要建立RCEP

建立RCEP是为了满足参与成员的经济及政治利益。

政治方面

东盟的经验表明:更紧密的经济合作及一体化有助于减少政治及军事冲突。

经济方面

经济理论及模拟结果表明:就规模而言,自贸区越大,其创造的利益越多。因此,RECP带来的经济效益,超出10+1或者双边协议。

东亚的自由贸易区是多层次的,而且相互重叠。要实现规模经济,并解决面条碗效应,统一市场是必要的。

RCEP可使东亚地区及相关国家有能力应对全球化所造成的挑战,应对美洲和欧洲经济一体化所导致的竞争。

RCEP由不同经济发展水平及产业技术能力各异的经济体组合而成。互补性和多样性将为地区带来有效的劳动力分配。各种贸易及投资障碍清除后,东亚生产网络和区域内贸易的潜力就会更为充分地发挥出来。

RCEP将有助于缩小区域内发达及最不发达经济体间的发展差距。

在全球范围可发挥的更大作用:一个有凝聚力和强大的东亚可在政治、经济、社会与文化方面对国际社会产生影响。

RCEP因具备如下有利因素,所以是可实现的:

在贸易与投资方面,东盟成员国和其他六个参与国家有二十多年的交往经验。

10+6与各10+1自贸区正在实施的项目有着紧密的经济联系。

从各个10+1的谈判可以明显看出市场导向、期待并愿意将精力集中于务实项目,锐意弥合谈判差距。RCEP也是如此。

三、面临的挑战

各方在发展水平、贸易开放度、市场定位以及对待自由化的抱负等方面差异巨大,这对区域内货物、服务及投资的自由流动形成障碍。

国家希望以不同速度开放市场,将那些不同敏感行业、产品和服务排除在外。各国政府将被迫保护其竞争力较弱的行业。

实现自由化和一体化的时机、范围和进度将受到经济现状的影响。

四、未来之路

多样性是东亚地区的基本特性。我们应采取一种使各方受益的方式设计RCEP

协议须包括以下重要特征:

它应该是值得实施的,能够提升各个10+1自贸区的水准和扩大覆盖面,从而产生实实在在的好处。

即使RECP的最终目标是达到全面性和高水准,但也需以循序渐进和实际可行的方式进行。

它不应给参与国政府带来政治、行政和经济上的负担。

它必须有助于发展、有助于缩小东亚地区的发展差距。

为帮助欠发达经济体,必须制定相关条款,规定经济发展行动,并确立实施机制与时间表。

东盟,作为RCEP进程推动方,应建立一明确和通用的模式,作为协议谈判的基础。

遵循开放的区域主义,RCEP应成为形成开放的全球经济的铺路石。

                            (陈晓爽  译)


美国亚太经济战略:促进增长,加强规则,巩固存在

马修·古德曼*

一、前言  

经济是美国重返亚太的核心。现在如此,早在1784年美国商船第一次自纽约开往广州时也是如此;同样,在1853年,美国海军准将佩里指挥他的“柚木船队”到达东京湾时,寻求的不是领土,而是为美国捕鲸舰队进行燃料补给的权利。

数字说明了为何如今的亚洲对美国有着巨大吸引力。亚太经合组织(APEC)的21个成员经济体约占全球GDP55%和世界贸易的44%[24]。根据IMF的预测,发展中的亚洲2013年的平均增长率预计将达6.3%,是世界上增长最快的地区[25]。美国2011年对APEC经济体的总出口额接近1.2万亿美元,占对外出口总额的一半以上。[26]

与这一充满活力的地区之间的经济往来为美国的经济增长和就业做出了重要贡献。由于2008-2009年的金融危机以及由此引发的经济结构调整,美国对亚太地区的出口成为国内需求和就业日益重要的来源。据估计,2012年美国约有120万个就业机会是由对亚洲的出口所支持的。[27]

亚洲如此攸关美国的经济,我们就不难理解自上世纪80年代末老布什政府决定与其他经济体共同建立APEC以来,美国在过去的25年中一直是亚太地区经济一体化的积极参与者,直到如今,奥巴马政府将精力集中于完成跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。 美国在本地区一体化上的目标与特点与域内其他经济体有所不同,这是过去这些年美国做出的努力,也是本文的主题。

二、美国亚洲经济政策的目标

近期美国政府在三个主要目标的指导下制定和落实亚太经济政策:促进增长和就业;加强基于规则的全球体系建设;巩固美国在本地区的长期存在。

首要目标是增长。正如上文提到的,亚太地区是世界上最大也是最富活力的经济区域之一。它是全球经济需求日益重要的源泉。亚洲强劲的需求和庞大的购买力意味着(除了其他方面之外)美国对该地区更多的出口,而这些出口是美国国内增长和就业的重要来源。

在过去超过三十年的时间里,美国历届政府都致力于在亚洲主要劳动力富余经济体中促进内需拉动的增长。日本,作为当时世界第二大经济体,在上世纪七八十年代是这一政策的主要目标经济体,但近些年,美国的注意力已经拓展到其他较大的、快速增长且有持续经常账户盈余的经济体,其中最为明显的就是中国。由于2009-2009年的金融危机,美国和欧洲的政府和消费者被迫减少借贷同时提高储蓄,华盛顿提出有巨额盈余的经济体应该更多地消费和进口,否则全球增长都会受到影响。这就是为什么奥巴马政府把“强劲、可持续和平衡的增长”作为其在G20以和双边渠道中,与中国以及其它亚太较大经济体接触的政策核心。

美国的贸易政策也支持了其宏观经济增长进程。最近几届政府在该地区寻求积极的贸易议程,小布什总统时期进行了美韩自由贸易协定(通常称为KORUS FTA)谈判,奥巴马政府启动了TPP谈判。在过去两届政府中,加强既有的贸易安排已经成为贸易政策越来越重要的特点。所有这些努力的核心目标就是减少美国的出口阻碍,加强美国自身的竞争力,促进国内增长和就业。

地区贸易政策同样支持了美国亚洲经济战略的第二个大目标:支持并更新国际经济体系的规则。正如下文要讨论的那样,TPP(以及与其相似的,今年启动的与欧盟的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定,TTIP)旨在建立“面向21世纪”的贸易与投资规则。它将不仅涵盖关税和其它边境上的措施而且涉及边境内贸易与投资管理的条件,例如知识产权保护、管理规制透明度、劳工和环境标准以及市场竞争等。

作为一个约占世界经济和贸易一半份量的地区,亚太是发展和落实这些规则的重要试验场。多哈回合框架内的综合性多边贸易谈判在经历了十年之后依然没有达成结论,美国及其有意向的贸易伙伴被迫寻求其他目标指向更为明确的方式,包括像TPPTTIP这种巨型区域协定。现在的愿景是,这些协定一旦取得成功,便会在实际上成为一个新多边规则体系的样板。

华盛顿在国际经济规则上的领先地位并不仅仅限于贸易和投资领域。奥巴马政府通过G20推动加强全球金融管理规制、提出更有力的反腐败措施和逐步淘汰化石燃料补贴。由于近半数G20成员国同样也是APEC成员,这些努力应被视为华盛顿总体亚洲经济战略的一部分。

美国亚太经济战略的第三个组成目标是巩固美国在该地区的长期存在。美国天生(地理上)也必须(历史、安全和经济因素的推动)是一个太平洋国家,而且也被人为设计成一个太平洋国家。二战以来的历届政府通过政治、安全和经济等一系列的安排,处心积虑地将美国深刻地嵌入进了该地区。

美国在亚太的联盟体系——包括与日、韩、澳以及其他国家——以及用以支持联盟而部署的部队和军舰便是这项政策最显著地表征。具有约束性的KORUSTPP相当于经济上的美国安全联盟。也就是说,通过不断扩大的贸易和投资,这些安排将美国深深嵌入地区事务中,并使得亚太国家在彼此繁荣和安全方面的分量增加了。

三、地区经济一体化:美国路径

为了实现上述三项目的——增长、规则和存在——自老布什总统起,近年的美国总统一直在亚太地区经济一体化(REI)方面投注精力。1989年,老布什政府时期的国务卿詹姆斯·贝克支持澳大利亚外长的建议,成立APEC作为本地区外交部长讨论投资和贸易自由化以及能力建设的渠道。1993年,克林顿总统邀请APEC各成员经济体的最高领导人出席在西雅图布莱克岛上举行的APEC领导人会议,给予这一论坛实现REI任务以最高级别的政治认可。小布什总统启动并完成了KORUS自贸协定的谈判并在其任期行将结束之时发起了TPP。奥巴马总统重新对KORUS进行谈判并促成国会通过了该项协定,然后支持并启动了TPP谈判。

华盛顿在该地区推动REI的方式有两个关键特点,使之与域内其他国家的方式明显不同:它是跨太平洋的,而非亚洲中心;它强调高标准的自由化和规则制定。

第一个特点首先主要是由于美国是一个太平洋国家却不是一个亚洲国家。但是更高层次的政策考量也是原因之一。国务卿贝克将APEC推到前台,显然是源于东亚对共同体建设的渴望可能将美国排除在外的顾虑;他后来表示,东亚的这种努力将会“在太平洋中间划线”[28]

此外,美国坚持将面向太平洋一面的拉丁美洲国家拖进REI,也是战略考虑使然。克林顿总统邀请墨西哥总统参加了1993年布莱克岛的峰会,此后很快率先推动智利和秘鲁加入APECTPP谈判囊括了APEC在西半球的所有经济体并非偶然,它们是加拿大、智利、墨西哥、秘鲁和美国。

美国REI方式的第二个显著特点是倾向于全面贸易和投资自由化以及高标准的路径规则。华盛顿从一开始推动APEC时就遵循这一方式,在与韩国和TPP伙伴启动“21世纪贸易谈判中又增添了新东西。小布什和奥巴马政府都坚持推动尽可能广泛而深刻的自由化,制定最先进的边境上和边境内贸易投资规则。相反,包括双边的和次区域的自贸协定在内,仅限亚洲范围的一体化协定都主要仅限于边境上的措施,并且在全面自由化上有大量的例外条款。

在美国地区一体化政策的第二个特点背后有其经济和政治的双重考虑。华盛顿认为减少大部分贸易和投资的阻碍并推动严格的交通规则就会实现经济效率和增长的最大化。似乎亚洲现有的更为范围窄、水平低的协定几乎没有促进效率,其引起的贸易转移效应反而大于贸易创造效应。

当然,在一些农产品和敏感项目上美国坚持进口市场准入限制,这体现出华盛顿并不总是按照其宣扬的高标准办事。这就显现出国内政治在美国地区一体化政策中的重要作用:为了能够使已经谈成的贸易协定获得国会批准,白宫必须为满足美国的出口利益赢得尽可能好的结果,支持美国的劳工和环境标准,并且最小程度地损害国内的既得利益。美国在谈判桌上对高标准的坚持很大程度上反映了这些国内政治现实。

四、奥巴马的亚洲“再平衡”

奥巴马政府的亚太经济战略总体上与上文提到的传统目标与特点相一致。但本届政府的“重返”或者说“再平衡”战略使这一世界关键地区的份量增加了。

2009年伊始,美国政府就将亚太地区作为其外交政策的核心。 这可以从三个层次上看出:象征性举动,包括希拉里·克林顿决定将其担任国务卿后的首次访问放在这一地区;言辞,较为显著地是在2011年秋季希拉里·克林顿发表文章,首次阐明了美国政府将资源和注意力从大中东地区转向亚太的战略,很快被称为“重返”[29];实质性举措,决定参加东亚峰会这一除APEC以外的第二大地区领导人论坛,并将TPP作为其政府在该地区贸易政策的核心。

经济往来是整个“再平衡”战略的核心特点。虽然大部分都集中于TPP,但实际上,奥巴马政府在该地区的政策是多管齐下,涵盖了三个层次的互动。

从双边角度,美国政府已经通过多种方式与大部分地区主要经济体接触。中国方面,美国重新部署了布什政府时期建立的高层次论坛并建立了中美战略与经济对话(S&ED)。通过这一对话,美国鼓励中国实现更为均衡的增长,促进金融自由化和更具灵活性的货币体系,并推动双边投资协定(BIT)谈判。由于今年早些时候将日本纳入TPP谈判,与这一亚洲第二大经济体的协定主要集中于鼓励东京调整经济结构从而形成新的增长。重新谈判、通过并且实施KORUS自贸协定已经成为美韩经济关系的组织原则,当然美国也与诸如澳大利亚和印度尼西亚等其它重要的地区力量展开了积极的双边对话。

在全球层面上积极接触是美国亚洲经济战略的另一个重要组成部分。美国政府充分认识到大的新兴经济体在全球经济中日益增长的份量,在2009年将G20作为国际经济合作的首要论坛,并在其中鼓励亚洲经济体实现强劲、稳定且平衡的增长。与此同时,自从2001年中国加入WTO以来,美国投入了大量的政策精力使其遵守WTO的承诺和世界贸易体系的规则。

但是,奥巴马政府亚太经济战略最主要的核心是在区域和次区域层面。在这方面,TPP便是长枪之尖锋,下一部分将进一步讨论。虽然总统本人没有出席上两届的APEC领导人会议,美国始终非常积极地融入该论坛,包括在2011年担任该论坛的东道主。美国还与东盟(ASEAN)国家启动了一个被称为“加强经济接触” 的倡议(E-3),这一设计将最终使美国与东盟10国形成高标准的贸易安排。相反,华盛顿选择不加入以东盟为核心的全面经济伙伴关系协定(RCEP)。

五、TPP

TPP构思于布什政府任期即将结束的时候,白宫在2008年末通知国会欲与文莱、智利、新西兰和新加坡等四个APEC的小经济体进行贸易谈判,他们已在两年前与澳大利亚、秘鲁和越南达成了协议。奥巴马政府在2009年末加入TPP,并在20103月开始与其它8个创始经济体展开谈判。然后,马来西亚也在2010年加入谈判,加拿大和墨西哥在2012年,日本在2013年的夏天加入谈判,使参与总数达到12个。

TPP阐明了之前提到的美国经济战略的目标和特点。这三个战略目标是刺激美国的经济增长和就业、加强地区(以及全球)贸易体系规则以及使美国深深融入该地区事务。正如TPP的名字及成员所体现的那样,它本质上是跨太平洋的,连接了西半球大部分面向太平洋的国家和一些亚洲的经济体。并且,正如奥巴马总统在2009年晚期宣布加入TPP时所说的那样,TPP明确地要被设计成为“面向21世纪的高标准贸易协定”[30]。除降低如关税那样的贸易壁垒外,TPP意图在一系列阻碍贸易和投资的边境内措施上建立管理规则,这些边境内措施包括过度的或非透明的规制、对国内企业尤其是国有企业的优惠、以及不适当的知识产权保护等。

正如笔者在其他地方曾论述过的那样,本地区对TPP认知颇多偏谬之处。[31] 其中之一是这一谈判是在“分裂亚洲”,理由是并非亚洲所有经济体都有资格参加谈判,而那些具备谈判资格的经济体则必须在参加被视为由美国领导的TPP还是参加中国更中意的RCEP中进行选择。然而, TPP在原则上是对所有想要争取更高标准规制的APEC经济体开放的。诚然,美国的战略是开始的时候拉一小部分“志同道合”的国家谈判,并随着时间推移激励其它经济体参加——这一战略看起来是奏效的。理论上讲,即使是像印度和缅甸这样的非APEC经济体也没有理由被永远排除在外,而事实上,E-3倡议的就是想要帮助所有东盟国家都能够达到TPP的高标准。

相对于要在TPPRCEP之间“选边站”,七个同时参与这两个谈判的东亚国家明显并不认为这两个轨道是相互排斥的。并且正如下文中将要进一步探讨的那样,TPPRCEP可以最终在某一天交融形成一个地区范围的协定,或者至少彼此协作,从而大大激发世界收入的增长潜力。

直到最近在北京仍然流行另外一种误解,就是TPP是华盛顿“遏制”中国努力的一部分。包括美国在内,没有一个亚太国家想要将中国排除在地区经济一体化之外,相反,所有经济体均想加深它们与中国的经济联系。当然,除其他考虑之外,TPP的一个目标就是要创造一个公平竞争的环境,使其他经济体与中国进行更好的竞争,但这与“遏制”相去甚远。在过去的几个月里,北京精英层的观点非常显著地从完全拒绝TPP转变为寻求更好地理解它;事实上,已经出现了一些迹象,例如北京支持与美国之间的全面BIT并开启了上海自由贸易区——中国的领导层正在为最终成为一个高标准地区协定的成员铺路。

第三种误解是华盛顿在TPP中所推行的高标准对于亚洲来说过于野心勃勃。当然,包括越南这样的欠发达成员在内,所有参与谈判的经济体都明确表示从一个高标准的协定中可以获得大量收益,打开新的市场机遇,帮助各国解决自身经济的结构性障碍。并且,参与国都明白除经济利益外,华盛顿的政治动态推动着美国在谈判中的野心。大部分经济体都欢迎美国在支持区域内高标准规则和规范上发挥积极作用。

TPP结束谈判的前景非常值得怀疑——当然是就当前确定的2013年末这一最后期限而言。虽然29个章节大部分谈判都已经结束,但据说在许多争议较大的议题上依然存在严重分歧,尤其是知识产权、市场竞争、环境标准以及市场准入条款。

不确定性的最大来源之一是奥巴马政府是否在没有所谓的贸易促进授权(之前称作“快速通道”)的情况下,能够说服国会支持最后的协定。通常情况下,美国的贸易谈判代表需要这种政治上的明确授权才能够缔结协议。虽然国会中倾向于贸易自由化的明显占据多数——包括那些所谓的“茶党”成员——在当前这种相互不信任且机能失调的情况下,依然存在即使是一个宽泛的支持性立法也无法在国会通过的可能。

但是,各国贸易谈判代表均表示普遍具有快速完成协定的紧迫感和决心,并且在未来几个月中达成基本一致的可能性也依然存在。由于分歧将被缩小至政治上最困难的议题上,贸易谈判永远都是黎明前的黑暗。但迄今为止,因为他们纠结于政治上的而非技术上的决定,只要意愿存在,最终协议将会很快达成。

TPP对奥巴马政府的重要性是无可比拟的。TPP谈判结束不仅是政府地区经济政策而且也可以说是其整个再平衡战略成功的必要条件。除经济利益之外,一份成功的协定能够将美国更牢固地嵌入亚太并支持其在该地区的领导。没有TPP,“重返”将几乎失去其蕴含的新的实质内容。

六、通往FTAAP的路径

在亚太同时进行的两个主要地区贸易谈判——TPPRCEP——可能造成有害的贸易转移,出现不一致规则的拼接情形,这将损害而非有助于地区经济的一体化。本地区正在谈判中的诸多其他贸易安排,比如中--韩三边的自贸谈判,加剧了上述情形。[32]由于各个国家要么进入这一经济阵营,要么进入另一个,不同路径之间的竞争实施势必加剧地缘政治的紧张。

若从更为乐观的角度分析上述现象,正在谈判中的各贸易安排并非相互排斥,且最终可以融合于一个更为广阔的APEC版本的亚太自由贸易区(Free Trade Area of the Asia Pacific, FTAAP)。佩特里以及其他学者的研究表明这种地区层面的贸易安排潜在的经济效益是巨大的,到2025年,全球年度收入可增长1.3万亿到2.4万亿美元之巨。[33]

考虑到TPPRCEP之间不同的范围及采用的不同标准,二者间的完全融合是不可能的。但是,可能有办法将二者的重要部分统一起来,从而使它们在实践中相互契合。

正如即将出版的国际战略研究中心(CSIS)报告[34]中所指出的那样,价值链管理上的共同规制可以成为一个有前景的起点。全球价值链的出现从根本上改变了贸易谈判的砝码,作为21世纪贸易和投资模式的定义性特征,在全球价值链中,一个产品的概念产生于一个国家,在其他国家投入采购和生产,在另外的国家装配,最终成品运输和销往全世界。国家必须确保不受限制的价值链,例如投资、技术、投入的跨境及边境内顺畅流动,而不是为其产品和服务出口的市场准入进行基础性的讨价还价。

所有正在谈判的地区贸易安排,包括TPPRCEP,都可能会涉及到一系列的价值链规则,包括物流、服务和投资自由化以及信息/通讯技术发展。这些领域的一致性和高标准将会促进地区一体化和推动更好的经济效益。一份重要的报告分析称减少全球范围内一半的关键性价值链阻碍从而建立起良治将会使全球GDP增长2.6万亿美元。[35]

APEC是亚太地区贸易和投资一体化最早也可以说是最成功的一个论坛,并且由非约束性的共识加以推动,它可以在促进价值链协调上发挥重要作用。自从1994年自由贸易与投资的茂物目标以及近期的FTAAP提出以来,APEC在地区一体化中担当孵化器的角色已经走过25个年头。作为APEC 2014的东道主,中国拥有独一无二的机会去启动一个进程,旨在使得地区大量贸易安排中的价值链条款在一个高标准层面上相互协调。

迄今为止,APEC在“供应链互联互通”的工作计划中特别集中于关键性的跨境物流问题。例如,APEC经济体在2010年制定了目标,到2015年将实现跨境交易中的时间、成本和不确定性减少10%。这是非常重要却很少被宣传的工作。CSIS的报告建议由中国领导一个有关价值链的宽泛计划,立足于APEC既有的工作但又与价值链的其他多个政策议题相协调,其中包括投资、数据流和规制一致性。

七、结论

从美国的角度来说,一个成功的亚太经济战略对于保持美国在21世纪的增长和就业至关重要。而在基于国际规则基础上的秩序中保持领先地位也同样是华盛顿工作的核心。这些支撑着美国在该地区的长期存在,转而为地区安全和繁荣做出重要贡献,并因此有益于美国自身。基于以上所有原因,在区域经济一体化的进程中,美国将倾向于成为一个积极的甚至是有些心急的参与者。

                                  (贺熙琳 译)


加拿大与TPP:短期战术与长期战略

休·斯蒂芬斯*

尽管加入TPP的各国领导人一再重申他们会恪守承诺在2013年底完成谈判,但很多人仍然质疑TPP能否在一个合理的时间表内取得成果。然而就加拿大而言,加拿大需要,并且会坚定不移地促成TPP取得这样的成果。谈判中有许多复杂的问题亟待解决,日本等新成员的加入使得形势更为复杂,美国谈判代表也因政府迟迟无法从议会拿到“贸易促进授权”(TPA),而缺乏机动余地。考虑到这些复杂因素,人们不禁要问,为什么加拿大如此积极地参与到TPP的进程中,为什么它对TPP如此执着?

20126月加拿大正式被邀请参加洛斯卡沃斯谈判,这是加拿大曾经走过的漫长曲折道路上的重要里程碑。加拿大是在墨西哥收到邀请之后的第二天才被邀请的,从这一点不难看出一方面加拿大要努力说服美国及其他TPP成员国政府它的加入对与整个进程是有益的;另一方面加拿大本身对是否加入TPP进程也是摇摆不定。

考虑到加拿大在全球的经济地位(世界排名约在第1011位)及它同美国间巨大的贸易额,加拿大在加入TPP过程中并不受欢迎这件事多少有点令人吃惊。为说服美国国会支持政府邀请加拿大加入TPP进程,美国贸易代表署Ron Kirk 在致国会的信中指出,美国2011年出口到加拿大的商品总值高达3370亿美元。他在信中还写道,“我们已经同加拿大就TPP所追求的标准和目标进行了深入的交流,并特别讨论了TPP某些领域的标准和目标要远远高于目前北美自由贸易区(NAFTA)这一现实问题。加拿大向我们保证,他愿意就这些问题进行谈判,并且已经做好准备同其他TPP国家携手达成这些目标。”

为什么加拿大是一个迟到者,为什么加拿大必须加班加点才能挤进谈判进程中?尽管加拿大同亚洲交流互动的历史源远流长(1977年成为东盟对话伙伴国,1980年成为太平洋经济合作组织创始会员国,1989年成为亚太经合组织创始会员国等),近几年加拿大却在同亚洲的高层次交流中处于被忽视的状态。部分原因可以归结于自2004年到2011年加拿大接连出现少数党主政,导致一定程度的政局不稳,政府将更多的精力放在了国内政治事务上。加拿大曾在2001年和2004年先后同新加坡和韩国发起了自由贸易区谈判,但都没有取得进展,且均无结果。美国和欧盟同韩国的自贸区谈判晚于加拿大,如今却已达成协议。加拿大和韩国只是在最近才重启双边谈判。加拿大曾经被邀请加入TPP的前身--P4,但它却丝毫不感兴趣。甚至美国后来将P4发展成为TPP的时候,加拿大也没有对其特别关注。

对加拿大而言,居于首位的政策永远是进入美国市场。这是1989年美加发起自贸区谈判,并在后来发展为北美自贸区的直接动因。与其在TPP谈判上劳神费力,把注意力集中到紧邻美国巨大的市场上对加拿大而言似乎容易的多。此外,TPP谈判还可能牵扯到加拿大的“敏感”议题,比如它无可避免地要同澳大利亚和新西兰就乳制品供应管理问题展开谈判。而美加之间同样存在着很多未解决的贸易争端,加拿大担心这些问题会在TPP谈判中会被重新提及。所以,在TPP的开始阶段,加拿大对其并不感兴趣。

然而,2008年金融危机后美国经济的衰退和亚洲经济的飞速发展成为加拿大无法忽视的现实问题。加拿大商业界呼吁政府加大步伐,重新进入亚洲。2011年,以促进经济发展和促进就业为口号的保守党领袖哈珀赢得大选,结束了少数党主政的历史。哈珀的经济政策之一便是促进跨国贸易的复兴。20095月加拿大和欧盟发起欧加贸易协定的谈判,同时与美国建立了一个双边框架来解决阻碍贸易的边界问题,并且发起了全场紧逼式加入TPP行动。但是,尽管加拿大已经暗示过希望加入谈判的想法,但迟迟未收到邀请。除了众所周知的新西兰对加拿大乳制品管理政策的厌恶外,美国的对加拿大的加入也持谨慎和冷漠的态度。

美国之所以对加拿大的加入反应并不积极可以归结为几个原因。首先,尽管同为北美自贸区的贸易伙伴,美加之间存在着一系列的贸易纠纷,这些纠纷对TPP的谈判毫无益处。在一些美国政府官员眼中,加拿大更多的是一个麻烦而非助力。贸易纠纷中的重要的一项便是知识产权的保护,美国版权商一直对加拿大软弱的版权体系心怀不满,存于药物专利的保护期的长短也是争议议题。美国担心加拿大倾向于对所谓“文化产业”的保护可能在TPP的谈判中影响到其他国家,而这对美国而言是不利的。最后,在谈判中半路上加入一个潜在的“麻烦”新伙伴,对于加速本已大大拖延的谈判显然毫无益处。虽然加拿大不愿意公开表达对加入谈判的兴趣以避免被断然拒绝的尴尬,但在夏威夷APEC峰会上,总理哈珀还是毅然公开表达了“加拿大致力于推动”TPP进程的观点。加拿大国际贸易部长法斯特在短短几个月时间里访问了所有业已加入TPP谈判的国家。在每一个国家,他就加拿大加入TPP做了各种保证。这一番四处许诺的努力并没有白费,纠集其他伙伴“包围”美国的做法也奏效了,再加上加拿大对美国政府和财团的大力游说,奥巴马政府的态度发生了转变。许多在加拿大(和墨西哥)开公司的美国企业家开始担心将加拿大排除在TPP之外可能会使他们的供应链变得更为复杂。他们把加入TPP视为升级和解决NAFTA内未尽贸易问题的机会。此外,加拿大在诸如投资者-国家争端解决机制等领域甚至还对美国有所帮助。

就在加拿大政府宣布,一旦同议会的磋商达成共识就将加入TPP谈判进程之后,加国内出现了极力反对TPP的声音。这些反对者是一群有着反贸易自由化传统的人,曾经反对过加入WTO和美加贸易协定,但他们同时也是出于对加拿大可能接受一些所谓的“不容讨价还价”条款的担忧。现在针对加欧贸易协定存在着同样的谴责声。该协定已于20131018日原则上达成,协定保留了加拿大的乳制品供应体系,但同意将欧盟的奶酪配额增加一倍,同时向欧盟公司开放地方政府采购,延长药品专利保护时间使其部分涵盖了专利申请阶段。这一系列补偿措施换来了欧盟5亿人口大市场对加拿大的开放,使得3500万加拿大人能够买到更好的汽车、吃到更好的猪牛肉,享受到更好的金融服务。加欧贸易协定是加拿大加入TPP的一次预演,但TPP的谈判进程显然有更多的因素需要权衡。

尽管加入TPP谈判的各个国家嘴上说得好听——要把所有事情都“摆到桌面上”,建立“21世纪新的金本位”,现实却不是如此。理论上所有事情都可以摆在桌面上,但随着谈判的进行,拿到桌面上谈的东西会越来越少。不要奢望美国会放弃糖配额、加拿大会废弃供应管理体系,也不要期待澳大利亚会签署投资者-国家争端解决条款、越南会使它的国有企业完全接受市场约束。不要奢望所有TPP国家能向美国所期待的那样达到同样的知识产权标准,也不要期望美国贸易救济法律会屈从于TPP贸易争端解决机制。另一方面,如果TPP能够在大部分领域取得进展,能够使得存在于不同地区间混乱的原产地规则合理化,能够简化供应链,能够强化对投资者的保护,能够完善知识产权保护法规,能够强调电子商务和开放式服务,那么它对于该地区的贸易自由化就是一个卓越的贡献。加拿大意识到自己应该是这样一个进程中的一部分,而此时它所参与的TPP正是当前唯一的协商机制。

对于加拿大而言,加入TPP既是它的目的——搭上贸易自由化和就业增长的顺风车,又是它达到目的的手段——在亚太地区重建加拿大的经济信誉。TPP被视为亚太自由贸易区的一块基石。而另一块,就当前而言,便是美加被排除在外的区域全面经济伙伴关系(RCEP)。基于Peter Petri教授和Michael Plummer教授的经济模型,太平洋经济合作理事会(PECC)预计,到2025年包括日本在内的12TPP国家将创造2230亿美元的经济成果,而由于现有的相对较高的壁垒被打破,RCEP将创造高达6440亿美元的经济成果。真正的回报则将是一个融合了TPPRCEPFTAAP(亚太自由贸易协定),该协定到2025年将创造1.9万亿美元的经济效益。

除了是通往FTAAP的潜在路径外,TPP对于加拿大的意义远远不限于保护其进入美国市场。日本对于加拿大加入TPP扮演了重要角色。日本(以及潜在的韩国)的加入是加拿大最终决定加入TPP的重要因素。日本是加拿大的第五大贸易伙伴国,但加拿大向日本出口的绝大多数商品与美国之间存在竞争。如果加拿大同日本开启双边谈判,谁也保证不了一定就能取得成功。因此加入TPP,在谈判桌上就日本市场与美国进行平等较量,对加拿大的重要性就不言而喻了。

TPP能否取得成功至今仍不得而知。TPP谈判或许无法达成,它所预期达到的目标或许也无法实现。但对于加拿大而言,TPP是当前最佳的平台,而非RCEPASEANEAS。机不可失,时不再来。TPP是哈珀政府促进经济增长议程的重要一环。就该议程而言,TPP扮演的角色既是战术性的也是战略性的。

既然现在已经证明怀疑论者是错误的,而与欧盟间也已经找到了足够多的共同利益来草签协议,加拿大将会努力推动TPP早日实现。通过与欧盟达成协议,加拿大释放出强烈的信号,暗示它会在谈判采取灵活战术,加拿大的谈判代表也会努力确保加拿大积极参与谈判,为国内各省、商业界带回一份满意的成果,特别在与日本贸易方面为他们带回大礼。除了就市场准入同TPP国家取得成果,加拿大将利用它一再重申的亚太国家身份,扮演更为积极的角色,包括同尚未参加TPP的中国、韩国、印度尼西亚、印度及其它国家展开接触。这是加拿大的终极目标,也是TPP之所以能够具有远超短期经济影响的战略意义所在。

                                    (杨子力  译)


韩国参与亚太地区多边FTA的前景

郑仁教*

一、         韩国FTA发展现状

当今的世界经济出现了区域贸易协定(RTAs)迅速增长的新趋势。根据WTO的统计数据,截至201310月,全世界约有包括自由贸易协定(FTA)在内的区域贸易协定350个,FTA风暴正在席卷全世界。韩国已经与主要的贸易伙伴美国、欧盟、印度、东盟、土耳其和哥伦比亚等成功缔结了双边自贸协定。通过签订9FTA46个国家建成了自由贸易市场。在FTA伙伴国数量方面,韩国位居世界第三位。

韩国正在与中国进行双边FTA谈判,并希望能够在2014年中完成。与此同时,韩国在2013年上半年开始分别参加了中日韩自贸区(CJK  FTA)与区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判。相较于其他自贸区谈判,与澳大利亚、新西兰、加拿大、墨西哥和海湾国家合作委员会(GCCFTA谈判的进展缓慢,韩国也与日本、俄罗斯、南方共同市场(MERCOSUR)就自贸区进行谈判。


1:韩国FTA现状

国家、地区、经济组织

生效

(结束谈判)

智利(于20044月生效)

新加坡(20063月)

欧洲自由贸易联盟(20069月)

东盟(20076月)

印度(20071月)

欧盟(20097月)

美国(20073月)

土耳其(20135月)

哥伦比亚(经批准后将于2014年生效)

正式谈判

中国、日本、中日韩(CJK)、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、墨西哥、加拿大、海湾国家委员会(GCC)、澳大利亚、新西兰

资料来源:笔者根据相关资料整理

可以说,韩国是在过去十年中完成与主要贸易伙伴国签订FTA协定最成功的国家之一。韩国的成就不仅仅局限于缔结FTA的数量之多,就其质量而言,韩国的自贸区在市场准入方面是广泛的,在覆盖面方面是全面的。欧盟方面就曾表示:“韩国达成了许多有深度而且覆盖广泛的FTA协定。”韩美自由贸易协定(KORUS)成为后来的FTA谈判的样板,美国更是建议将其作为跨太平洋伙伴关系(TPP)的基准。本文试图从多个方面分析韩国FTA政策所取得成就的背景,譬如,韩国实施了推动FTA的国家路线图,建立了推动FTA的法律体系,提高了公众对推动FTA政策的支持度。[36]

二、寻求建立大型自由贸易区的可能性

总体上而言,韩国积极与东亚邻国就FTA开展谈判。韩国-新加坡、韩国-东盟FTA分别于20063月和20076月生效。中韩FTA谈判自20125月正式启动,并有望于2014年中完成谈判。韩国于2012年下半年正式决定参加中日韩FTARCEP的谈判。中日韩FTA第一轮谈判于20133月在首尔举行,RCEP也于同期展开谈判。尽管收到参与TPP谈判的邀请,但由于参与此贸易协定的净收益有限,韩国对TPP并未表现出积极的态度。本节主要基于作者以往的研究来分析韩国在东亚构建大型贸易集团的途径。

1.      东亚FTA[37]

自建立东亚展望小组(EAVG)以来,东亚国家就开始探讨建立区域自由贸易区的可能性。东亚自贸区的成员国始终未就吸纳新成员国以构建东亚的大型贸易集团达成共识。20052006年中,关于东亚自由贸易区的成员问题在中国主导的东亚自贸区专家研究组中引发了热烈的讨论。中国主张东盟+3(中国、韩国、日本),而日本则更倾向于东盟+6,在东盟+3的基础上增加澳大利亚、新西兰和印度三个国家。日本倾向于东盟+6 的理由在于澳大利亚、新西兰和印度这三个经济体均与东亚国家有着紧密的经济联系,而且更大的贸易协定将为东亚国家带来更大的收益。

韩国政府已经明确表示在具有约束力的贸易协定达成之前不宜追求成员国的数量增加,更倾向于东亚自贸区采取东盟+3模式。对于吸纳新成员国,韩国认为这些新成员国应当在构建起区域自贸协定的体系之后再加入,这样更现实一些。而那些早期的成员组织将发挥类似于欧洲经济共同体(EEC)在20世纪六十年代推动欧洲经济一体化中所扮演的角色。贸易协定完成之后便也会对澳大利亚、新西兰、印度等国家敞开大门,谋求更大的经济收益。

拥有东盟+6国家的RCEP被看作一种东亚自由贸易区。尽管成员国已经不定期地举办了多轮谈判,但中日韩三国人民并不怎么关注这一谈判。一方面没有哪个国家引领RCEP谈判,另一方面,半数以上的东盟国家却参与了TPP谈判。考虑到以上因素,RCEP的前景令人堪忧。

2.      跨太平洋伙伴关系协定(TPP[38]

谋划中的TPP提供了亚太地区经济一体化的另一条路径,并且具有诸多优点:第一,美国将会是自贸协定的一员;第二,根据TPP成员国的政策意向,TPP将成为实现能够覆盖整个亚太地区的亚太经合组织(APEC)自贸区的里程碑。

TPP多数成员国都在其中寻求经济和战略利益,其支持者提出优先吸纳韩国和日本加入,用以削弱中国在区域自贸安排当中的影响力。然而,TPP对于韩国经济增长的助推力可能有限,因为韩国已经和TPP的多数成员国签订了双边自贸协定(如表1所示),并且与澳大利亚、新西兰的自贸谈判也正在进行中。基于此,决定加入TPP是否对韩国有益的唯一衡量方法便是分析TPP的边际经济影响。如表2所示,2010年韩国出口总额为4660亿美元,其中TPP成员国占到其中的19.8%,共计930亿美元,其中的约80%是向美国、新加坡和越南的出口。


2 韩国与TPP成员国经贸数据

国家

名义GDP

(十亿美元)

韩国出口

FTA状态

总额

(十亿美元)

比重

%

P4国家

新加坡

223

15

3.27

完成

智利

203

3

0.63

完成

新西兰

140

1

0.20

谈判中

文莱

13

0.1

0.01

完成

新成员国

美国

14,658

50

10.68

完成

澳大利亚

1,236

7

1.42

几乎完成

马来西亚

238

6

1.31

完成

秘鲁

153

1

0.20

完成

越南

104

10

2.07

完成

世界

466

19.80

资料来源:引自Cheong (2013a),基于IMF和韩国贸易协会贸易数据整理

根据TPP协定的原则,已有的自贸协定中的市场准入条款会被直接纳入TPP协定,并不作任何更改,所以韩国从TPP能得到的潜在收益只能来自与新西兰正在进行谈判的自贸协定。对韩国而言,新西兰是一个较小的市场,仅占韩国对外出口额的0.2%,共计9亿美元。根据韩国政府在2009年与新西兰开始自贸谈判时发布的一份政府报告中的研究,韩国-新西兰FTA生效后将分别为韩国带来0.05%、为新西兰带来0.25%GDP的增长。因此,即使加入了TPP,韩国所能得到的净经济收益也十分有限,更何况完成韩国-新西兰FTA,弥合双方分歧困难重重。从过去的经验而言,韩国-新西兰的FTA谈判进行并不顺利。

这些困难必然会被带入到TPP谈判当中,也为韩国的RCEP谈判进程蒙上阴影。除此之外,RCEP在相当长的时间内都进展缓慢。虽然中国已经宣布加入RCEP的谈判,但是中国和日本不太可能在谈判中进行合作。没有区域内最大经济体之间的紧密合作,RCEP的最终达成将遥遥无期。仅仅依靠区域内国家联盟来推动东亚自贸谈判将非常困难。

除韩国达成的FTA外,亚洲国家已完成的FTA在市场准入和覆盖面上都质量较低,将大多数敏感产品排除在贸易自由化条款之外。东盟所签订的FTA协定为货物贸易规定了极长的执行期,日本的FTA协定,又被称为经济伙伴协定,基本上将敏感的农业项目排除在消除关税目录之外。中国与新西兰签订了高水平的FTA协定,但是中国的其他FTA则覆盖范围较窄,排除了投资与服务贸易的主要部分。因此,亚洲国家不大可能就谈判形式达成一致,更不要侈谈完成这一困难重重的谈判了。

3.      韩国构建大型FTA的前景

尽管目前韩国政府并不热衷于构建大型贸易集团,但探讨构建大型自贸区的可能性还是有的。朴槿惠总统在2013APEC领导人会议上曾明确强调韩国愿积极建设覆盖亚太地区的自由贸易区。政府在201311月开始对TPP进行公开听证,并正在考虑是否加入TPP。除此之外,仍有许多因素将影响韩国加入大型贸易集团。

第一,日本加入TPP将有利于韩国考虑加入TPPTPP的反对声音在韩国非常普遍,但是近期出现了越来越多对不参与TPP将带来贸易转移的担忧。

第二,韩国是否决定加入TPP关键要看TPP的内容。如果TPP成员国能够达成一个包含大范围市场准入和大幅改善非关税壁垒的广泛协议,韩国将有可能改变不加入TPP的一贯立场。比如说,如果TPP采取完全的区域累进原产地规则,这将大大吸引韩国企业。然而,韩国相关部门认为,在TPP当前的情况下这一原则不可行。

第三,TPP的进展将会给中日韩自贸区和RCEP同时带来正面和负面的影响。非TPP成员国,如中国,将加大力度推进这些自贸区的谈判,但日本对这两个自贸区谈判的兴趣将会随着TPP谈判的进展而减弱。如果韩国能够与中国达成双边自贸协定,那么韩国将会在中日韩自贸区和RCEP的谈判中起到决定性的作用。如果中韩自贸区谈判迟迟不能达成,韩国将可能会转向TPP

最后,20132月上台的韩国新政府在2013年的10月的APEC领导人会议中明确表示要积极推进亚太地区和东亚地区自由贸易协定。韩国政府将会在权衡对政策变化的影响之后更加积极地参与TPP和(或)推进RCEP

三、结论

由于韩国已达成多个高质量的FTA协定,使其在发展新FTA的难度大大降低。如果中韩自贸区可以在2014年达成,韩国将会有更充分的资源加入其他自贸区以及象TPPRCEP这样的地区级自贸区。日韩将来可以改善政治环境,为达成双边FTA铺平道路。但除非日韩自贸区谈判能够完成,否则韩国将不会积极推动中日韩自贸区和RCEP的谈判。

经济收益是决定新自贸协定发展的关键因素。如果RCEP最终只能达成市场准入水平较低的协定,将会大大降低成员国的积极性,就不大可能产生推动力。东盟在提出RCEP之前,东盟国家就应当有信心制定一个区域范围的有深度、全面的自贸区,否则RCEP就可能不过是一个论坛,就像APEC讨论亚太自贸区那样。

作为东亚最大的两个经济体,中国和日本应在区域经济一体化问题上加强合作。中国和日本始终在经济一体化过程中争夺主导权,日韩关系亦是如此。只要东北亚国家关系的现状持续下去,中日韩FTA的谈判前景就不甚乐观。没有中日韩FTA做基础,RCEP则更无法实现。

从韩国缔结多个自由贸易协定的经验可以知道,政府推动自贸区的国内程序和提高公众的认识都有利于削弱针对FTA协定的反对和批评声浪,并且贸易决策部门应始终保持对FTA谈判的开放态度。能够降低关税壁垒的贸易政策,例如自贸协定,将会对利益攸关方产生巨大的影响,从而激发受影响团体的反弹。

改善政治环境对推进FTA谈判至关重要。韩国已经达成的10个自贸协定曾都颇具争议,其中韩美自贸协定引发了国家层面相关团体的强烈抵制,爆发了涉及政治、经济,甚至社会和文化议题的激烈争论。由于FTA协定本身代表最广泛的贸易自由化和最深度的去管制,使得贸易当局难以招架针对自贸区所产生的层出不穷的国内问题。民间组织、反对党派和特殊利益集团对韩美FTA的强烈反对严重影响了谈判进程,威胁了谈判部门乃至政府的权威。然而,韩国政府动用了各种资源对开放贸易体系的优点,包括韩美自贸区的优势,进行了广泛的宣传,最终赢得了大多数韩国民众对韩美FTA的支持。

                                                                                                (李晓玉  译)



* 张建平是国家发改委宏观经济研究院对外经济研究所研究员。

*蔡鹏鸿是上海国际问题研究所研究员。

[1] Charles E. Morrison and Eduardo Pedrosa: An APEC Trade Agenda? The Political Economy of a Free Trade Area of the Asia-Pacific, InstituteofSoutheast AsiaStudies,Singapore, 2007.

[2] 布鲁诺·S·弗雷:《国际政治经济学》中文本,重庆出版社,1987年版,第1页。

[3] 特罗伯特·吉尔平:《国际关系政治经济学》,经济科学出版社,1989年版,第14页

[4] Peter A.Petri, Michael G.Plmmer, Fan Zhai: The Trans Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: A Quantitative Assessment, Peterson Institute For International Economics,WashingtonD.C.Nov.,2012.

[5] 彼得·罗布森著:《国际经济学》中文版,商务印书馆,2001年版。

[6] 理查·鲍德温:“21世纪的区域主义”,中译文载于《经济资料译丛》2012年第一期,第56页。

[7] Christopher Padilla: Asian Economies in Transition: Will theU.S. Be Left Behind? Remarks By Christopher Padilla, Undersecretary Of Commerce For International Trade, To the American Enterprise Institute, WASHINGTON, D.C. Federal News Service July 7, 2008 Monday.

[8] The full text of President Bush’s speech to the APEC Business Summit is available at:http://www.whitehouse. gov/news/releases/2007/09/print/20070907.html.

[9] 由于2006年以前已经有人提出过FTAAP,因此将美国的倡议称作为美国版FTAAP。新西兰APEC研究中心主任鲁伯特•斯科利(Robert Scollay)于20035月在曼谷发表的会议论文中,主张整合APEC地区日益增多的区域贸易安排和自由贸易协议(RTAs/FTAs),旨在建立亚太自由贸易区(FTAAP)。20041110日,斯科利可行性研究报告正式发表,建议APEC领导人应该及时磋商筹建亚太自由贸易区议题。2004APEC《领导人宣言》对该报告表示欢迎。

[10] Hillary Clinton: America’s Pacific CenturyForeign Policy, November 2011。

[11] 美国国家安全顾问多尼隆在习近平和奥巴马会晤后举行的新闻发布会上演讲,Office of the Press Secretary: Press Briefing By National Security Advisor Tom Donilon, The White House, for Immediate Release, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/08/press-briefing-national-security-advisor-tom-donilon,白宫新闻办2013年6月8日发布。

[12] Jose W. Fernandez,Building Prosperity Together: The U.S.-Singapore Economic Relationship,Remarks made by Assistant Secretary Jose W. Fernandez, Bureau of Economic and Business Affairs at Singapore February 28, 2013

[13] 这是古德曼在“亚太区域经济一体化的新发展和未来方向”国际研讨会上的发言,该研讨会于2013年11月14-15日在首都大酒店举行。本文作者聆听其发言

[14] 王正毅:“亚洲区域化: 从理性主义走向社会建构主义?--从国际政治经济学的角度看”,载《世界经济与政治》,2003年第5期,第5页。

[15] 朱剑红:改革开放激活力生动力,《人民日报 》2013年11月21日第01 版。

[16] C. Fred Bergsten and Jeffrey J. Schott, “Submission to the USTR in Support of a Trans-Pacific Partnership Agreement”, January 25, 2010, http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=1482.

[17] Press Briefing By National Security Advisor Tom Donilon,The White House, Office of the Press Secretary,June 08, 2013,available at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/08/ press-briefing –national -security-advisor-tom-donilon.

[18] 斯特拉特: 《国际政治经济学》,中文本,1990年版。

[19] “商务部官员详解中国自贸区谈判进展”,参见:http://www.news.cn/xhft/20130628a/

[20] 参阅胡锦涛在韩国国会的演讲,2005年11月17日。

[21] Robert O. Keohane, “Multilateralism: An Agenda for Research.” International Journal, Vol.45, Autumn1990, p.731. 另外可以参阅:Ruggie, John. “Multilateralism: The Anatomy of an Institution.” International Organization, Vol.46, No.3,Summer 1992, pp.566-568。

[22] Robert Kagan:Multilateralism, American Style, The Washington Post,September 13, 2002,available at http://www.newamericancentury.org/global-091302.htm (2013年5月10日上网) 。

[23] APEC Secretariat: Key APEC Documents 2010, ISSN 0219-1105 APEC#210-SE-05.4, P4.

*苏帕马尼厄姆马尼卡姆是马来西亚战略与国际研究所研究员。

*马修•古德曼是美国战略与国际问题研究中心威廉•西蒙政治经济学主席。

[24] U.S. Department of State, “21st Annual APEC Economic Leaders’ Meeting Fact Sheet,”October8, 2013, Http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/10/215195.htm

[25] International Monetary Fund, “World Economic Outlook Database,” October 2013, Http:// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/02/weodata/index.aspx.

[26] U.S. Department of State, “21st APEC Fact Sheet”.

[27] East-West Center, “Asia Matters forAmerica, “http:// www. Asiamattersforamerica.org/overview.

[28] Cited in Claude Barfield and Philip I. Levy, “Tales of the South Pacific: President Obama and the

Transpacific Partnership,” American Enterprise Institute, December 2009, 1,

http://www.aei.org/files/2009/12/18/09-IEO-Dec-g.pdf.

[29] Hillary Clinton, Americas Pacific Century, Foreign Policy, November 2011, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/10/11/americas_pacific_century.

[30] White House, "Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall," news release, November 14, 2009, www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-suntory-hall.

[31] Matthew P. Goodman, Five Myths about TPP, CSIS, April 30, 2013,

http://csis.org/publication/global-economics-monthly-five-myths-about-tpp.

[32] 根据亚洲发展银行(ADB亚洲地区一体化中心的统计,截至2013年,正在谈判中的包含至少一个ADB成员的自贸协定有75个,其他另有51个要么提出建议要么正在研究磋商中。

[33] Peter Petri, Michael G. Plummer, and Fan Zhai, The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific

Integration: A Quantitative Assessment, Peterson Institute for International Economics, November

2012

[34] Matthew P. Goodman, Scott Miller, and David A. Parker, Enhancing Value Chains: An Agenda for

APEC, CSIS, December 2013 (forthcoming).

[35] World Economic Forum, Bain and Company, the World Bank, Enabling Trade: Valuing Growth

Opportunities, (Geneva, 2013), 4,

http://www3.weforum.org/docs/WEF_SCT_EnablingTrade_Report_2013.pdf.

*斯蒂芬斯加拿大亚太基金执行官加拿大太平洋经济合作全国委员会副会长。

*郑仁教是韩国仁荷大学,经济学教授

[36] 除文中直接列明的来源之外,本章所引信息均来自Cheong (2007, 2010, 2013a, 2013b), Cheong and Cho (2009, 2010, 2011), Cheong and Tongzon (2013), 贸易部 (2004, 2005, 2011).

[37] 基于Cheong (2007) and Cheong and Tongzon (2013).

[38] 本部分基于Cheong (2013a)Cheong and Tongzon (2013)