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为未来铺平道路,APEC需要新愿景

时间:2014/2/25 0:00:00   来源:中国太平洋经济合作管理委员会官网  点击:13696

 勒皮·T·塔梅迪*


一、APEC的贸易与投资自由化进程

1994年,APEC的领导人在印度尼西亚的茂物宣布,该组织的“工业化成员在2010年之前,发展中成员在2020年之前,实现自由开放的贸易和投资”。“茂物目标”的设定是APEC发展史上的重大突破。最初几年,该组织在推进贸易和投资自由化方面成效很大。然而,从2005年前后开始,虽然不能说止步不前,但进展似乎有所放缓。不过,进展都是在单边自由化的最惠国原则基础上取得的,世界上所有国家都能享受这个好处。这表明,自由化的过程不会一帆风顺。与互惠原则和艰苦密集的谈判机制相比,没有法律约束力的单边自愿倡议机制严重阻碍了“茂物目标”的实现。如果没有这个障碍,工业化成员或许还是能实现2010年目标的。

具有法律约束力的自贸区和欧洲联盟的建立,都经历了艰苦密集的谈判过程。如果采用这一方式,自由开放的贸易和投资就能实现,并能更好地运行。由于自由化过程中有得也有失,所以APEC应该调整战略。每个APEC成员都推出了自己的减税清单,但由于没有互惠原则,成员并不清楚自己能得到多少收益。然而,那些APEC以外的国家,不需要付出任何代价,就可以受益于该组织成员的单边市场准入制度。所以,印度尼西亚负有历史责任,根据“茂物目标”铺平APEC的未来道路。

2010年在日本横滨,APEC领导人发表宣言称,“成员间终将实现自由开放的贸易和投资,APEC正向着这个目标前进,我们对此充满信心……我们对《APEC经济体迈向“茂物目标”的进展2010年度报告》感到满意。我们认为,尽管还有更多工作要做,但在迈向“茂物目标”的征途上,13个经济体已经取得了重大进展”(APEC经济领导人会议,2010年,日本横滨)。这样的声明听上去很乐观,但到目前为止,APEC2010年的目标还远未实现。取而代之的是领导人构想出的一个新的“茂物目标”,“我们将进一步推动地区经济一体化,努力实现2020年“茂物目标”,即所有APEC成员经济体均实现自由开放的贸易和投资”(APEC经济领导人2010年会议)。安德鲁·埃莱克和山泽逸平教授等一些著名的APEC经济学家,甚至对2020年实现“茂物目标”也表示怀疑。APEC领导人最后表示,“亚太自贸区(FTAAP)是深化APEC地区经济一体化的主要工具,我们将采取具体措施来实现FTAAP。FTAAP是一个综合性自由贸易协定,可在发展和建设东盟+3、东盟+6和跨太平洋伙伴关系等地区机制的基础上加以追求”(APEC经济领导人2010年会议)。

二、世贸组织与APEC

APEC与世界贸易组织(WTO)的目标并不冲突。APEC的目标比WTO更广泛,换句话说,它不仅要达到关贸总协定《乌拉圭协议》的目标,而且还要采取其它一些自由化措施。与WTO承诺相比,APEC的自由化措施应当更加深入。《乌拉圭协议》应该在1995年到2005年之间得到履行。不过,APEC协议和WTO协议的执行方式有所不同,在WTO做出的承诺具有法律约束力,而APEC的协议则没有这种约束力。实际上,WTO所有成员都遵守关贸总协定《乌拉圭协议》。

从1986年年中到1993年12月,关贸总协定乌拉圭回合经过长期密集而艰苦的贸易谈判,最终达成了WTO的协议。这是APEC和世贸组织的另一个差异。然而,WTO似乎已经达到极限,后来的贸易谈判一直止步不前。APEC则是通过《大阪行动议程》,以及后来的《马尼拉单边行动计划》来实现“茂物目标”。和WTO一样,APEC迈向“茂物目标”的自由化过程进展十分缓慢。为了让这个组织继续前进,每一年它都冲向新的利益领域。

APEC在1994年时拥有18个成员。除了巴布亚新几内亚(1996年6月)、中国(2001年12月)和中国台北(2002年1月)以外,其它所有成员都是WTO成员。1998年APEC增添了三个新成员(秘鲁、俄罗斯和越南)。其中,秘鲁1995年就加入了WTO,越南在它之后(2007年1月),俄罗斯则加入得较晚(2012年8月)。


APEC的很多领导人和官员,经常把这一地区贸易和投资自由化的成就归功于他们自己。2012年,APEC领导人在俄罗斯的符拉迪沃斯托克发表宣言称,“自从1993年APEC领导人第一次会议在美国西雅图召开以来,亚太地区的贸易额增长了四倍,对外直接投资年增长率也超过了20%”。 问题在于,自由化的成就是APEC实现的吗?是由APEC的《单边行动计划》促成的吗?还是应该归功于WTO具有法律约束力的承诺?如果这是靠WTO的承诺而实现的,那么APEC只能算是个搭便车者,而不是司机。

三、次区域和双边自贸区的扩展

《大阪行动议程》宣布之前,APEC内已经有两个地区自贸区、两个双边自贸区了。它们分别是:

l        《澳大利亚—新西兰更紧密经济关系和贸易协定》。这个协定的货物贸易条款于1983年1月1日生效,服务贸易条款于1989年1月1日生效。

l        《澳大利亚—巴布亚新几内亚自贸协定》,这个货物贸易协定于1977年2月1日生效。

l         APEC成立之时,拥有六个成员国的东南亚国家联盟(东盟)全部成为该组织的成员。东盟于1967年成立。1976年,东盟内部达成了《优惠贸易安排》,1993年1月1日升格为《东盟自由贸易协定》。

l         1989年《美加自贸协定》生效,1994年墨西哥加入后变成《北美自由贸易协定》。

自从1995年《大阪行动议程》开始实施APEC“茂物目标”以来,APEC地区出现了许多次区域和双边自贸协定。其中最晚近的是“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)和 “地区全面经济伙伴关系协定” (RCEP)。前者于2006年1月发起,目前已包括12个成员国;后者于2012年11月在柬埔寨金边发起,包括东盟十国以及中国、韩国、日本、澳大利亚、新西兰和印度。

这清楚地表明,APEC成员经济体对于现阶段APEC自由化的进展实际上并不满意。它们认为,通过别的方式可能取得更大的进展,结果便出现了各种自贸协定。通过互惠互利的谈判方式达成自贸协定尽管也存在问题,不能完全如意,但毕竟能够达成协定,这与APEC的单边特惠方式是不同的。

次区域经济一体化方案或许不能令所有的参与方均感到满意。一些参与方认为,只要进行双边谈判就能实现自由贸易和投资。在多边地区协定中,一般来说协定的结局取决于最不具有共同性的因素。在一个小组中,前进速度取决于最慢的成员。以《日本—东盟全面经济伙伴协定》为例,缅甸、老挝和柬埔寨可能对协定的内容感到满意,但新加坡和日本却未必。所以,一些东盟国家与日本单独签署了双边自由贸易协定。

欧洲联盟的经济一体化进程是经济一体化深度发展的样板。经过艰苦、长期而密集的谈判,各成员之间实现了完全开放的经济。起初它们建立了关税同盟,然后是无国界的欧洲单一市场,接着它们组成了欧洲联盟,最后它们在大多数成员之间发行了单一货币(欧元)。当然,在所有这些阶段,它们都面临着许多问题,有些还很严重,比如目前一些成员国深陷其中的欧元危机。

总结经验和教训,像“茂物目标”这样的自由开放的贸易与投资目标,只能通过艰苦、长期和密集的谈判才能实现。1993年《欧洲单一市场法案》实行之前,欧洲共同体花费了7年时间进行谈判,并做了大量研究和前期准备。为了建成单一市场,每个国家都有约270项法律需要修订。

相反,在亚洲我们却为所谓的“亚洲方式”感到自豪,决策时像吃方便面一样快捷。例如,在1992年新加坡峰会上,东盟一夜之间就做出了建立东盟自贸区的决策。在没有任何准备和深入的前期研究的情况下,该协定在1993年1月1日就生效了。

四、单边行动计划的复兴

1996年在马尼拉推出的《单边行动计划》,是实现“茂物目标”的主要工具。一般认为,通过同行评议机制就可以实现APEC的自愿单边贸易和投资自由化进程。然而,事实证明,这种评议机制本身很脆弱,据笔者所知,还没有成员相互施加压力。所以,APEC能否在2020年实现新的“茂物目标”,是值得怀疑的。APEC政策支持小组2012年的一份报告指出:

“2005年一份中期评估分析了APEC的工作,并指出了达到这些目标所面临的障碍。2010年,另一份评估认为,该组织的工业化和发展中成员在迈向‘茂物目标’的过程中取得了巨大进步,但要实现2020年的目标,还有许多工作要做。

总体来说,分析显示APEC成员的前进方向是正确的,2010年评估报告出台以来,在各领域都取得了进步。然而,未来还有提升的空间。尽管该组织在贸易自由化方面做出了巨大努力,但各行业之间的自由化程度不同,非关税壁垒依然存在。在改善商务环境的过程中,贸易便利化、服务业和投资之间的关联性更加明显。”(《APEC“茂物目标”进展报告》,第i页)

为了支持上述观点,该报告还提到了一些成就和取得进展的领域。(《APEC“茂物目标”进展报告》,第1页)

为实现“茂物目标”,APEC还曾提出了一些倡议,例如“部门先行自愿自由化”方案和探路者方式等。2004年APEC通过了“推行结构改革领导人议程”,它覆盖了五个优先领域:规制改革、竞争政策、公司治理、公共部门治理和加强经济与法律基础设施建设等。

尽管能拿得出来的成果并不多,APEC在很多领域的合作还是成功的。通过领导人峰会、部长级和高官会议、集体行动计划、单边行动计划、各种各样的委员会和工作组(见附件2)、工商咨询理事会和东盟社会文化共同体等形式,在经济合作方面,APEC已经取得了一些成绩。作为一个正式的对话平台,该组织成功地加深了成员之间的相互理解,促使它们进行更紧密的经济合作。

2011年在美国蒙大拿州召开的APEC第二次高官会议,通过了新的《单边行动计划》纲要,详细内容如下:

—  “新的《单边行动计划》不仅应涵盖《大阪行动议程》所包含的14个领域,还应包括后来新增的领域,即透明度、区域贸易协定/自由贸易协定、以及其他自愿报告的领域。2010年接受评估的13个经济体可以重点关注领导人所强调的存在不足的领域。

—  在每一章的开头,各经济体应该简要描述重要的新进展。

—  各经济体应该分别在2012年、2014年、2016年和2018年各报告一次。2020年进行最终评估。”

五、建议

l           对于哪些事情能做到、哪些事情做不到,我们要实事求是。由于美国和日本等高度发达的经济体,与新兴工业化经济体和发展中经济体之间的利益和目标不同,甚至经常相互冲突,所以,“自由开放的贸易与投资”和建立亚太自贸区的目标2020年甚至更晚都不可能做到。加强经济合作、贸易便利化和边境内措施,提升该地区次区域和双边经济伙伴关系水平,这些才是可以做到的。次区域和双边自贸区的激增在APEC内已是既成事实。从长期来看,这些自贸区会经历一个自然选择的过程,一些将大获成功,另一些会不尽人意,其它的可能失败并最终解体。

l           迄今为止,该组织每年都频繁召开大量会议。必须在有形和无形的收益和成本之间进行权衡,物力、人力和时间都是成本。很多人理所当然地认为,APEC的所有活动都能产生无形的净收益。我们要使这些会议更为有效,争取见到诸如应对全球金融危机、加强互联互通、举办贸易博览会等的具体成果。除了自由开放的贸易和投资以外,我们还有很多工作可以做。

l           减少APEC领导人非正式会议召开的次数,可以从每年一次改成每两三年一次。这样可以给官员们留出时间落实决策,并让他们有所思考。

l           APEC不是“清谈俱乐部”,它需要新愿景。为APEC设定新的方向和愿景并不容易,这需要深入研究,而不是政府官员在亚太自贸区等问题上所做的那样,采用吃方便面一样的快捷方式。政府官员有经验,却没时间仔细思考。我提议建立一个由经验丰富的经济学家和政策支持小组组成的APEC专家小组,指定他们专门为APEC重新设定一个现实可行的未来目标。为了达到预期效果,这项任务应该以三年为期。还应该举办研讨会,广泛吸取政府官员、工商咨询理事会和学者等各方面的意见。

(郭金月  译)