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太 平 洋 经 合 研 究

中  国  太  平  洋                                              

经济合作全国委员会         第4期             2013年12月30日

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编者按:

2013年11月14-15日，我会在北京举行了“亚太区域经济一体化的新发展和未来方向”国际研讨会。来自太平洋经济合作理事会有关成员经济体的20余位专家学者和中国政府官员、学者50余人出席了研讨会，就地区经济一体化的形势和未来发展方向进行研讨。我会选取部分中外专家的论文刊于《太平洋经济合作研究》2013年第4期和2013年增刊,供大家参考。

目    录

亚太区域合作：进程、特点与方向.... 1

全球区域经济一体化发展新特征.... 10

论跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的未来发展方向.... 21

全球变化中的东盟经济共同体（AEC）与区域全面经济伙伴关系协定：加速深化的必要性     32

亚太区域合作：进程、特点与方向

赵江林*

亚太区域合作是近二三十年地区经济发生较大变化的领域之一。其发展进程不仅对参与国产生重要的影响，也对各国政治关系带来不小的震动。研究亚太区域合作发展进程有助于我国更好地制定未来的地区合作战略。

一、亚太区域合作进程的阶段性划分

自1994年APEC茂物目标提出之后，在过去的20年时间里，由亚太区域成员参与的合作及自贸安排无论是数量上还是质量上都有很大的提升。根据亚洲开发银行2013年3月发布的《亚洲经济一体化监测》报告数据显示，截至2013年1月,至少包含一个亚洲国家或地区参与的自由贸易协定安排有257项, 其中，正在进行可行性研究的有41项，已签署框架协议或正在进行谈判的有75项，签署协定但未生效的有23项，已生效的有109项。根据已有的进展，这里大致将亚太区域合作划分为以下几个阶段：

第一阶段是从1989年APEC成立到1997年APEC部门提前自由化失败，即多边、自愿、非约束阶段。亚太区域合作发展与欧盟有很大的差异。欧盟从起步就推行的是高标准的制度安排，新成员的加入是以成员“达标”方式来进行的，亚太地区却难以通过约束性谈判达成合作安排，绝大多数有约束性的提议均以失败而告终，特别是1997年部门自愿提前自由化方案的失败更是宣告了这一阶段的结束。

对这一时期亚太区域合作状态的解释需要从地区合作赖以存在和发展的经济关系角度出发。所谓的地区经济关系有两个层面的含义，一是指区内成员间所建立的供（生产）求（消费）关系，二是在供应方面所建立的产业分工关系。仅就当时亚太地区产业分工关系来看，成员之间的产业联系尚未完全形成，通过亚太地区贸易数据可以看出，区内贸易占亚太地区成员全部对外贸易的比重不是很高，低于欧盟水平。APEC中仅有少数成员如日本、亚洲四小龙和部分东盟成员之间建立有垂直型产业分工关系，而北美其他成员如加拿大和墨西哥、拉美成员和澳大利亚、新西兰等大洋洲成员则与亚太地区的产业分工体系关联程度并不高。在这种状态下，各成员不仅仅因经济发展水平差异大而难以达成合作共识，更主要地是因为它们在地区产业分工体系中的角色定位不是十分清楚，也难以把握合作带来的利益大小，因而自愿、非约束性原则更好地反映了这一阶段各成员对合作的基本立场和态度。

第二阶段是从1997年部门提前自愿自由化失败到2005年跨太平洋战略经济伙伴关系协定（P4）的诞生，即双边自由贸易区发展的时期。1997年亚洲金融危机爆发后，东亚成员出于自救目的而启动了没有美国参与的地区合作进程。“10+3”是这一时期出现的主要合作组织。不过，后来的发展表明，以中国-东盟自由贸易区建立为开端，亚太地区双边自由贸易区的发展才是这一阶段的主要特征。一直到2005年由新西兰、新加坡、智利和文莱组建的P4的出现才为双边自由贸易区发展划上了句号。这里并不是说区内成员不再签署双边自由贸易协议，事实上，很多的双边自由贸易协议是在2005年之后签署的，并且直到目前为止，仍有部分双边自由贸易协议处于谈判过程中。以2005年P4出现作为分界点主要是为了突出亚太地区多边自由贸易区建设的起步意义。

亚太地区双边自由贸易区的兴起和发展主要起到加固现有产业分工链条的作用，也反映了当时亚太地区所能达到的有限度的合作水平。以中国-东盟自由贸易区为例。中国-东盟自由贸易区的建立有其复杂的地区经济背景。自1992年以后，中国开始全面加入地区产业分工体系，但是当时美国提供给东亚成员的市场份额已经被限定在一个稳定的水平上，中国获得的美国等发达国家的出口市场份额主要是通过竞争方式获得的，即凭借自身较强的竞争优势迅速取代了东亚其他国家在美国市场中的地位，这在一定程度上引起了东盟等东亚国家对中国的不满。为缓解与东亚国家的经济关系，同时也为降低中国进入美国市场的生产成本。通过签署中国-东盟自由贸易区协议，一方面有利于中国扩大从东盟成员的进口，抵消中国产品在美国市场上对东盟出口地位的取代，另一方面，有利于降低中国从东盟进口中间产品的成本，保持在美国市场上的竞争优势。中国与智利签署双边自由贸易协定在很大程度上也是为了稳定智利对中国的资源供应。这一时期，中国同日韩一直没有签署相关协议，其主要原因是日韩因其技术优势，中国难以完全取代日韩在东亚生产分工中的地位。当然，中日间存在的政治问题也是、甚至主要是中日韩难以达成协议的缘由。

这一时期，各成员也对参与地区合作开始形成相互竞争局面。虽然亚太地区各成员在多边范围内难以达成合作框架，但是也担心在双边自由贸易区建设中被淘汰出局，故而签署了众多的双边自由贸易区协定。

值得注意的是，这一时期签署的双边自由贸易协议多数是在发达成员和发展中成员之间进行的，这为后来发展中国家参与多边自由贸易区谈判奠定了基础。

第三阶段是从2005年的P4诞生到目前为止，即多边、约束性、高水平谈判的起步时期。2005年由新西兰、新加坡、智利和文莱组建的P4的成立宣告了亚太区域合作进入一个多边、有约束性合作的新发展阶段。作为新一代自由贸易区，P4包含的部分内容或领域是传统自由贸易区所没有涉及的，如把劳工、环境以及一些横向议题添加到自由贸易协议中来。

P4出现有其现实的经济基础。参与P4的4个国家经济发展水平相差不大，在产业格局上基本上属于水平分工关系，在合作上容易获得大体相等的利益份额，且在政治上不存在较大问题，因此这类经济体较容易达成协议。

不过，P4对引领亚太区域合作发展也存在一定的局限性。这些国家都是小规模经济体，还难以成为有大国参与的亚太区域合作模板，再有这些小国基本上是高收入国家，除了智利人均收入水平略低之外，其他三个国家人均收入水平均在3万美元以上，高收入国家间达成的协议能否适用于发达成员和发展中成员之间多边自由贸易协议也是个问号。

因此，亚太区域多边、约束性合作步伐并没有止步于P4，很快在区域内就出现了更大范围、有大国主导的多边、约束性、高标准的合作谈判，即由美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、2012年10月东盟十国与亚太六国（中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰）宣布启动的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)以及2013年启动的中日韩自由贸易区（CJK）。

二、当前亚太区域合作发展的基本特征

当前，亚太区域合作正在发生以下几个方面的“质变”：

一是从非约束性合作安排走向有约束性合作安排。过去亚太区域合作一直以非约束性、自愿、开放为主要特征，其典型代表是亚太经合组织（APEC）。不过，自1997年亚洲金融危机之后，亚太地区开始出现以双边、约束性为特征的合作安排，其标志性事件是中国-东盟自由贸易区诞生。目前亚太经合组织21个成员除了俄罗斯和巴布亚新几内亚之外，几乎都签有若干个双边自由贸易协定。

二是从约束性双边合作安排走向约束性多边合作安排。由于亚太地区成员参与的合作制度安排以双边为主，而多个双边自由贸易协定的存在不可避免地产生较强的“面条碗”负效应，即因协定条文的不一致性而导致区内贸易成本的增加，因而亚太地区急需一个多边的合作制度安排解决上述问题，以发挥自由贸易协定的积极作用。尽管P4的经济总量和贸易规模在亚太地区里处于极不显著的位置上，但是这四个国家所达成的自由贸易协议却是亚太地区首个约束性的、高水平、多边合作制度安排，也因此成为亚太多边区域合作发展的起点。

三是从传统范围的贸易投资问题谈判走向下一代贸易投资问题谈判。传统的贸易投资问题更多侧重于解决“边界上”的障碍，如关税或非关税削减问题、统一海关程序和标准等等，而对可贸易的产品和服务在“边界内”存在的问题，如知识产权保护、劳工标准、环境标准、中小企业等“下一代贸易投资问题”，则较少涉及或缺乏规范。下一代贸易投资问题主要包含两个方面内容，一个是贸易投资老问题需要通过新方法来解决，如农产品、市场准入、知识产权保护，以及在地区贸易安排中面临的问题，如竞争政策、环境标准、劳工标准、各国内部的规则和制度等；另一个是过去不存在的或新出现的贸易投资问题，如创新、中小企业、影响技术贸易的数据隐私和网络安全政策，以及诸如云计算之类用新的商业模式提供服务的问题，还包括供应链网络贸易等。随着“边界上”的障碍在最近20年里在世界范围内被大幅度削减，“边界上”的老问题也因此不再成为阻碍亚太地区开展贸易投资活动的主要难题，转向新领域、解决新问题，成为当今以及未来自由贸易区谈判的重点、焦点和难点。

发生上述质变的主要原因是：

第一，目前纵横交错的自由贸易区安排直接影响的是亚太地区企业拓展经济活动，因而企业对范围更广的多边合作制度安排产生了更为强烈的内在要求。自2000年以来，亚太地区贸易规模呈现急剧扩张态势，APEC成员之间的产品贸易规模从2000年的3.71万亿美元增加到2012年的9.39万亿美，APEC成员对世界的服务贸易总和从2000年的1.29万亿美元增加到2012年的3.47万亿美元。与此同时，日趋增多的双边自由贸易区不但没有大幅度减少企业经营成本，甚至有可能因多重复杂规定而带来种种的不便利。因此，早在2004年亚太区域工商界代表就在APEC中提出推动“亚太自由贸易区（FTAAP）建设”的建议。目前，TPP、RCEP和CJK谈判在一定程度上也正是回应了亚太地区企业的内在利益要求。

第二，亚太地区服务业的兴起以及服务贸易的迅速扩张促使美国等发达国家急于打开地区服务市场。随着亚太地区成员，特别是发展中成员的经济发展，服务业正在成为拉动地区经济增长的主要动力部门。服务产品正在以较快的增长速度成为地区内又一重要的贸易产品。然而，从产业性质来看，服务产品不同于有形的实物产品，是一种“无形”产品，很难对其进行规范化和标准化处理，也正因此，服务产品的跨境交易存在较大的难度。在服务产品市场开放上，争夺服务贸易“标准”的设定权显得尤为重要。在亚太地区，美国服务部门优势胜于区内任何成员，从其对亚太地区成员服务贸易平衡余额来看，美国除了对中国香港、中国台北和菲律宾存在贸易逆差外，对其他成员都是贸易盈余。可以说，服务业是美国在亚太地区获得潜在利益的部门，也是美国参与亚太区域合作的 “唯一”优势部门，也因此TPP主要规范的是亚太地区服务贸易“标准”，这也是美国为什么要打造“高水平”TPP的主要动力所在。

第三，发展中成员经济发展水平的提升增强了它们参与对外谈判的能力，同时参与有约束性的对外合作安排正在成为一种新的“对外政策竞争”方式。随着亚太地区成员人均收入水平的迅速上升，它们参与地区合作的谈判能力也获得较大的提升，主动开放国内市场是亚太地区发展中成员在最近十多年，特别是2008年全球金融危机之后的一个普遍做法。更值得关注的是亚太地区经济体积极参与地区合作安排已经形成一种“竞争”态势，目的是从外部获得更多的资源或敦促国内改革，以释放结构性瓶颈，支持自身的经济发展。越南经济发展水平偏低，却愿意参与由美国主导的、高水平的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判就是很好的例证。

三、亚太区域合作的发展方向

最新发展迹象表明，目前亚太区域合作开展的多边、约束性自由贸易区谈判不完全属于传统意义上的自由贸易区谈判，仅就现有谈判涉及的领域、内容来看，已经超越传统自由贸易区所讨论的问题。按照国际经济理论，一般认为地区一体化程度从低到高大致可分为五个阶段，即自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化。目前欧盟是世界上地区一体化程度最高的地区，而亚太区域则刚刚处于多边一体化的起步阶段，即处于多边自由贸易区阶段。根据目前亚太地区的现实状况，未来一定时期内，亚太区域合作还难以达到欧盟的一体化水平，甚至也难以步入到下一个合作阶段，即“关税同盟”阶段，因此亚太区域目前开展的多边合作仍处于自由贸易区阶段。不过，以TPP为代表的自由贸易区谈判的内容已经突破传统领域，调整或规范的是下一代贸易投资问题，因此为有别于传统自由贸易区的定义，这里将其概括为“下一代自由贸易区”。

从当前发展趋势看，“下一代自由贸易区”以多边、约束性、高水平为综合特征的合作安排将成为亚太区域合作发展的主要方向。“下一代自由贸易区”主要是以下一代贸易投资问题为谈判内容，解决的是“边界内”的问题，谈判涉及的领域和内容超越传统自由贸易区的范畴，这包括传统自由贸易区所没有解决的领域和一些过去没有出现的领域和问题，这在前文已有所提及。不过仅仅用下一代贸易投资问题代表下一代自由贸易区的全部还有失偏颇。下一代自由贸易区还包括其他领域的内容，包括如何提升发展中成员谈判能力的技术援助等，目前在TPP谈判中就有相关的章节和内容涉猎于此。2011年APEC领导人会议期间已经就实现全球供应链的便利化、鼓励和推动中小企业参与全球生产链、加强推行有效的非歧视性的市场驱动型创新政策等新一代贸易投资议题进行了讨论。

“下一代自由贸易区”主要规范或调整的是亚太地区新出现的利益关系或采用新方法规范传统的利益关系。比如知识产权保护问题。亚太地区因各成员经济发展水平不一样而对知识产权保护的程度也有很大的差异，建立一个超WTO水准的知识产权保护水平是亚太地区发达成员的利益要求，而这种保护水平提升的背后是发达成员所赖以存在的经济利益，因而美国等发达成员要求的不仅仅是边界上的障碍消除，也要求各成员采用“统一标准”来规范知识产权保护水平或程度。再如竞争政策，将国有企业在一国经济中限定在一定的比例上，让市场更多地决定资源配置也是美国在此次TPP谈判中的重点内容。目前TPP谈判其他新增的内容和领域也是如此。

FTAAP被认为是目前亚太区域合作进程中贸易投资自由化整合度最高的方案，也是“下一代自由贸易区”的代表。该方案于2004年由APEC工商界代表提出，目的是建立一个涵盖全部APEC成员的、多边的、高质量的自由贸易区，克服地区内众多自由贸易区因规则不统一而给企业带来的种种不便。2006年，在美国的推动下，该建议被纳入领导人宣言中，主要内容是加强对其的前期研究工作。由于APEC各成员对FTAAP存在较大的分歧，FTAAP一直被作为研究对象进行讨论而没有付诸行动。之后开展的多项研究工作表明，尽管亚太地区成员从FTAAP获得的收益有所不同，但是相比于其他现有的合作机制，FTAAP被认为是能够带来更大利益的合作安排。2010年是FTAAP发展的小里程碑，领导人基于过去的可行性研究，专门发表了题为《亚太自由贸易区实现的途径》作为领导人宣言的附件，确认了由美国主导的TPP、由东盟主导的10+3和10+6作为实现FTAAP的三个主要路径。

按照目前的谈判进度和设定的时间表，中日韩、RCEP和TPP三大有影响力的多边谈判大体上在2015年左右结束，届时地区多边合作安排将取代双边自由贸易区在地区合作中的主导地位成为亚太区域合作发展的主要方向。

全球区域经济一体化发展新特征

福建社会科学院  全 毅*

区域经济一体化是指有关的主权国家为实现区域内外的经济合作、联合或融合而实行的制度安排。其在二战后的发展大致经历了两个阶段：第一个阶段是战后初期50-60年代盛行于全球的区域性经济贸易安排。第二个阶段则是指出现于80年代、盛行于90年代的另一轮全球经济区域集团化浪潮。与第一次区域经济一体化相比，第二次区域集团化浪潮出现许多不同于传统区域经济一体化的新趋势与新特征。

一、全球区域经济一体化的新趋势

20世纪90年代以来，伴随经济全球化的加速推进，区域化逐渐成为主导趋势，全球范围内RTA似有泛滥之势。根据WTO的统计，1948年至1994年向关贸总协定（GATT）通报的RTAs只有123个，而截止到2013年1月10日，WTO共有成员经济体155个，除了西非的毛里塔尼亚、东非的索马里和蒙古国之外，绝大部分的国家都签署了1个以上的区域贸易协定，向GATT/WTO通知的区域贸易协定的数量多达546个，正在有效运行的RTA仍有354个。^[1]其中仅20世纪90年代以后通知的区域贸易协定就有423个，占到全部区域贸易协定的77.4%。据统计，平均每个非洲国家分属于四个以上不同的区域贸易协定，平均每个拉丁美洲国家分属于七个以上不同的区域贸易协定。区域贸易协定已经成为了一种极为普遍的国际贸易合作形式。

1．全球经济区域一体化进程呈加速发展趋势。经济全球化与区域化是现代世界经济发展的两大趋势。多哈回合陷入困境，经济全球化受阻给区域一体化发展留下巨大的空间。按照WTO的统计，区域性贸易协定（RTA）的实施数量，最开始的时候发展很缓慢，但从上世纪80年代末，90年代初开始进入了快速发展的时期特别是进入21世纪以后，以平均每年10个以上的速度增加。具体来讲，1950-1959年为3个，1960-1969年为19个，1970-1979年为39个，1980-1989年为14个，而1990-1998年就有82个，从1992年以后平均每年向WTO通报的RTAs都在10个以上（见图1所示）。

图1显示了1948年至2012年全球区域贸易协定的演变情况，包括正在实际运行的和已经停止运行的区域贸易协定。

图1：世界区域贸易协定的演变：1948年-2012年

资料来源：WTO秘书处。

2．自由贸易协定成为区域经济一体化安排的主要形式。根据WTO对 RTAs分类型的数量统计。区域经济一体化协定主要分为关税同盟（CU）、自由贸易协定（FTA）、经济一体化协定（EIA）和优惠贸易协定（PSA）四种形式。WTO统计的RTAs包括货物和服务两方面，在统计时，即使是同一个RTA，也把货物和服务分别单独算作一个RTA，例如中国和东盟的货物自由贸易协定统计一次，服务贸易达成协议又统计一次，因此，存在重复统计的问题。WTO统计还有四种相对应的准入形式，即根据GATT/WTO第24条、授权条款和服务贸易协定第5条。这些准入是指当原来的区域贸易协定又有新成员加入时，WTO把该区域贸易协定又重新统计为一个新的区域贸易协定。正是这样，不同的统计方法对RTAs统计的数量存在差别。

在WTO分类统计的正在生效的398个RTAs（含重复统计）中，FTA为240个，经济一体化协定118个，关税同盟25个，优惠贸易安排15个；所占比例分别为60.3%、29.6%、0.06%和0.037%。^[2]20世纪90年代以来，大部分国家之间签署的RTAs都为FTA或FTA&EIA，其中FTA或FTA &EIA占全部RTAs的90%，这说明FTA成为了主流。这是由于FTA和其他几种类型相比具有明显的优点。例如，FTA和CU相比具有较大的灵活性，它只要求签署协定的成员经济体之间相互降低和取消关税，而不要求对其他非成员经济体采取统一关税政策。这样保证了各个国家的贸易政策独立性。

3．广覆盖、高标准成为区域经济一体化发展方向。20世纪90年代以来新一代区域贸易协定所涵盖的领域和规则已经不再囿于传统的货物贸易自由化及其所涉及的关税和非关税壁垒减让，而是涵盖了服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、贸易争端解决机制、竞争政策、知识产权保护标准，甚至包括环境标准和劳工标准等超越WTO协定的内容。例如，北美自由贸易协定（NAFTA）以及日本以EPA为代表的区域贸易协定的内容都超过传统的以货物贸易自由化为主体的区域经济协定。

在区域经济整合协定的领域和规则空前拓展的同时，区域贸易协定的质量也得到提高。这方面欧盟统一大市场建设开启先河，不仅欧盟内部市场建设坚持了高标准，而且其后加入的10个新成员经济体也接受了欧盟高标准的贸易和经济协调规则。北美自由贸易协定则接受了美国的贸易标准、环境标准、劳工标准和知识产权保护规则。不仅如此，由新加坡、新西兰、智利和文莱组成了P4也在货物贸易、原产地规则、贸易救济、动植物检疫、技术性贸易壁垒、服务贸易、知识产权、政府采购和竞争政策等广泛议题，以及劳工标准和环境标准坚持高标准，是一个较高质量的FTA。目前，美国正在主导TPP谈判进程，为21世纪国际贸易规则制定新一代标准。

4．南北型区域贸易协定得到拓展、发达国家间出现合流之势。在20世纪50-70年代的第一轮区域经济合作浪潮中，北北型和南南型区域贸易协定是基本特征。原因是当时受依附论和世界中心—外围体系思想的影响，认为处于外围的发展中国家要摆脱不发达的依附地位，唯一的途径就是与发达国家脱钩、走进口替代工业化道路。为了克服发展中国家市场狭小的限制，需要集体自力更生，建立发展中国家的共同市场。^[3]在这种思想的影响下，发展中国家的南南型区域合作曾经一度辉煌。当时除了欧共体外，在拉丁美洲、非洲和东南亚出现了众多的南南型区域一体化组织。而在90年代以来的区域经济合作浪潮中，南北型即发展中国家和发达国家的合作组织逐渐占据了主导地位。许多早期的南南型区域贸易协定陷入了名存实亡的困境，甚至出现解散。

导致这种变化的根源在于：南南型合作方式促使成员经济体的收入水平趋于发散，而南北型合作方式促使成员经济体收入水平趋于收敛。^[4]大量的实证研究以及例证都证明了这一结论。此外，2008年国际金融危机爆发以来，区域贸易协定谈判在发达国家之间出现合流之势。美欧、美日以及日欧之间，在各种因素的推动下，都有了实质性的自贸区协定谈判。美欧日与其他经济合作组织发达经济体间的谈判也在继续之中。2009年美国邀请日本加入TPP谈判，2013年3月15日日本正式宣布加入TPP谈判。经过多年酝酿，美欧之间的跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）谈判也在2013年7月9日启动，这将是世界上最大的北北型自由贸易区^[5]。日本同欧盟的自由贸易协定谈判也在酝酿之中。

5．突破传统地域限制，向广域一体化方向发展。传统的区域贸易协定都是地理毗邻的国家之间缔结的，很少突破地缘的限制。比如，从欧共体到欧盟，以及拉丁美洲主要区域贸易协定和东南亚国家联盟，都是以地缘关系为基础的。随着这些区域贸易集团地缘扩张的迅速展开，使得区域内贸易协定数量迅速增加并达到极限，广域一体化的趋势已经形成^[6]。比如，随着欧盟2004年5月东扩，将10个东欧新成员吸收进欧盟，欧洲地区原有的区域贸易协定就有60项停止运行。和区域内国家双边和诸边贸易协定数量增长的空间减少形成对应的是，近年来跨区域的区域贸易协定（Cross-regional RTAs）得到迅速扩展。在所有WTO成员中，缔结跨区域贸易协定的缔约方已经从2003年的65个增加至2012年的155个；在已经实施的区域贸易协定中，跨区域协定的比例从10%上升至38.9%。^[7]

跨区域的区域贸易协定的最大特色就是突破了传统的地缘限制，形成了跨地区的区域经济一体化组织。形成这一现象的原因，也可能是以往的全球化浪潮涉及的是货物交换，而当下的全球化浪潮见证的则是“任务贸易”^[8] 。为了应对新的全球化浪潮，新一代的广域RTA应运而生，包括区域组织间的协议，比如欧盟与南方共同市场的谈判，以及地理位置不相近的国家间的协议谈判^[9]。目前正在谈判的跨区域型区域贸易协定是横跨大西洋的美欧贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）谈判和跨越太平洋的战略经济伙伴协定（TPP）的谈判，以及横跨亚洲与大洋洲的区域全面间接伙伴关系协定（RCEP）谈判。虽然我们尚难以断定跨区域的区域贸易协定的发展水平与传统的区域贸易协定的发展水平谁高谁低，但这确实表明全球区域经济一体化进入了一个新的阶段。

二、全球区域经济一体化的新特征

与传统的区域经济一体化相比，发端于20世纪80年代盛行于90年代的第二轮区域经济一体化热潮出现许多不同于以前一体化的新特点，以致学术界用新地区主义概念来概括。

第一个显著特点是开放性，基本特征是单边贸易自由化。世界银行经济学家夏希德·贾维德·布尔基和吉列尔莫·佩里在谈到使用“开放的地区主义”这一术语时指出：“90年代拉丁美洲地区一体化的复兴显然是一个不同的进程。新地区主义是作为拉美大多数政府决定使它们的经济自由化的副产品。一般而言，其发展是单边贸易自由化和对外资开放密切联系在一起”。^[10]普里莫·布拉戈区别了“开放”的地区主义与“封闭”的地区主义，认为这种区别的通常标准是明确从过去几十年风靡于拉美地区一体化运动中的内向型进口替代模式转向更加强调外向型的国际竞争战略。他指出“新地区主义”与开放的地区主义在含义上并无异议，其主要特征不仅在于商品和服务的自由化，而且实现资本和劳动力的自由流动，成员经济体规章制度的协调以及南北地区一体化协定的签署”。^[11]

W.J. Ethier(1998，2001)指出，新地区主义所处的世界经济环境已经与旧地区主义时期截然不同，其主要特征有三：一是多边贸易自由化进程已经取得相当进展，工业化国家制成品的关税水平已经较低；二是外国直接投资(FDI)对于一个国家的经济发展显得日益重要；三是信息处理能力增强，通信等国际交易成本的下降，使得FDI相对于国际贸易成本下降。^[12]显然，新地区主义更为强调经济改革效应、直接投资吸收等因素对于RTA的含义。

第二个特点是具有强烈的自我扩张性。当区域贸易集团出现后，其贸易伙伴将因担心在竞争中处于不利地位，传统市场遭到侵蚀，而采取相应行动。他们或者加入已形成的贸易集团，或者另组贸易集团与之抗衡，这使得世界上的区域贸易集团越来越大和越来越多。同时，区域主义还具有自我深化的伸张性。区域集团一旦形成，如果没有出现难以克服的困难，都具有自我强化的动力。他们需要扩大合作领域，深化合作层次，不断提高区域一体化水平。

新地区主义的这种特性特别明显，这不仅体现在欧盟的东扩与南进发展上，而且体现在发展中国家之间合作的加强以及与发达国家结成贸易集团方面。比如东南亚国家联盟的扩大，以及北美自由贸易区向亚太自由贸易区的扩张。当前地区主义的各种实践，无论是发展中国家适应全球化潮流、应付危机的偏离主权的趋向，还是西方国家优势权势体系的经济、政治和战略的全球扩张，都体现了地区主义的各种形式的扩张性。

第三个特点贸易议题更加广泛，利益取向多元化。Fernandez和Porters(1998)指出，以新地区主义为标志的新一轮区域合作浪潮已经超越单纯的经济领域合作，走向区域政治、安全领域^[13]。许多在多边贸易体制中没有出现的或难以达成共识的议题，比如直接投资、服务贸易、环境标准和劳工标准等新议题在双边和区域化的自贸区中容易达成协议。新一代区域贸易协定利益取向更为重视政治经济学、直接投资、基本的经济改革等非传统收益，而与贸易创造和贸易转移有关的传统收益则处于次要地位。

新地区主义强调的非传统收益主要体现在：(1)保证政策连贯性。如果一项贸易自由化或国内改革的政策能提高该国的福利，但在缺乏区域贸易协定约束时不能持久，则区域贸易协定作为外部力量锁定国内自由化进程。(2)对外发信号。目前加入区域贸易协定这个事实本身，并以此向外界发出信号，使得外国投资者看到该国的政策新动向。(3)提供保险。保险收益发生在防止贸易伙伴实行贸易保护、防止在世界贸易战中受损、取得更有利的条款保障，以及能吸引更多的投资等方面。(4)增强讨价还价能力。加入区域贸易协定的国家可以增强其对第三方讨价还价能力。(5)发挥协调一致机制。它们能把那些从自由贸易中获益的人组织起来，使其协调行动，避免自由贸易利益分散和不确定的负面影响。^[14]

第四个特点是区域贸易协定的战略作用更加凸现。RTA成为实现对外贸易和对外投资，区域安全和全球布局等政治经济利益的重要手段。欧洲经济共同体曾经被用作提升政治互信和经济互利避免战争风险的手段。菲力普·马丁（Philippe Martin）等人（2010年）通过分析1950年至2000年的数据发现，那些经常发生战争的国家之间更容易签订FTA，而且从中获得的收益也最大。FTA密切了彼此之间的关系，增加和平的力量，提升发生政治冲突的经济成本^[15]。通过签署RTA可以确保贸易伙伴之间和平相处，提升区域安全水平。同时，在区域内部就重大议题先行达成一致，能够提升在多边议题领域的谈判实力。签署RTA也是某些经济体避免政治和经济改革倒退的重要手段。另外，RTA被某些大国当作区域布局的重要手段，通过签署RTA能够帮助其完成新的地缘政治集团、巩固传统的外交联盟关系，配合实现其全球战略。

 RTA具有双重的政策锁定功能，可以将竞争和投资锁定在一定范围之内。如果某些产业在国际层面上缺乏竞争力，通过签署区域贸易协议可以将产业竞争限制在一定范围内，先行获得区域优势，为培育全球竞争力提供机遇和时间。实力较弱的经济体将RTA作为自我保护的一种手段，经济实力雄厚的经济体热衷于RTA有可能是害怕被某一区域经济集团排斥在外。RTA作为确保对外直接投资的重要手段，尤其是一些劳动力成本低的国家，通过签署RTA能够更快速的进入其他国家市场。对于那些在多边贸易体制下尚未完全开放的领域（例如，服务贸易领域），可以通过签署FTA协议，率先进入目标市场能够获先行优势，有利于长期竞争优势的形成，使自己在未来的国际竞争处于有利地位^[16]。在WTO存在的情况下，各国仍热衷签订RTA，主要是出于经济、政治和安全方面的战略考量。

第五个特点是区域经济合作组织之间的竞争性加剧。经济全球化的不断深入发展，使经济竞争也从国内竞争发展为全球范围内的竞争，国家之间的竞争变成了区域集团之间的竞争。区域贸易协定等区域一体化组织虽然对成员经济体之间降低了关税、增加了贸易自由度和投资的自由化，也未在理论上增加对非成员经济体的关税水平（这也是WTO规则所不允许的），但是RTAs的典型特征就是“谁参与，谁受惠”,以此确保RTAs的成员经济体有优先竞争的机会。由于成员经济体之间关税水平的降低和其他贸易壁垒的减少而导致对非成员经济体关税水平和贸易壁垒的相对增加。因为享受不到优惠贸易安排，又局限于严格的原产地规则，使得非RTAs成员经济体失去应有的贸易和投资机会。很明显，双边的或区域贸易协定会把成员经济体和非成员经济体隔离开来，并使非成员经济体置于不利的地位。

为了在国际经济竞争中取得有利地位，很多国家和地区开始缔结RTAs，以扩大自己竞争优势，区域集团之间的竞争替代了国家之间的竞争。例如，欧洲各国为了对抗日本和美国成立了欧共体，后来逐步发展为欧洲联盟。而当欧共体与1992年建立欧洲统一大市场时，美国担心其霸主地位受到动摇而与加拿大和墨西哥签订了《北美自由贸易区协定》以与欧洲抗衡。欧洲统一大市场和北美自由贸易区的建立又让亚洲各国意识到加强东亚经济合作的重要性，因此东亚国家也在“10+1”和“10+3”的机制下积极推动区域经济合作进程。一些大型经济体都以自我为中心订立了大量自贸区协定，在极力避免自身遭受贸易排挤的同时，还积极谋求降低、制衡以至消除其他经济体因为自贸协定所获得的经济、政治以及安全优势。例如，美国通过跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判，除了避免自身被排除在亚洲尤其是东亚区域经济合作之外，就是为了全面主导亚太地区的经济合作，稀释中国和日本在本地区的力量。

但是，实施RTA战略的潜在风险也开始暴露。过多的RTA相互交错重叠，形成“意大利面条碗效应”，增加维护和经营成本；对区域外国家的歧视，挑战WTO等多边体制的透明度规则；过多考虑政治安全等非经济因素使得FTA的经济效应难以充分体现。

论跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的未来发展方向

黛布拉·埃尔姆斯^*

一、收尾阶段的未竟事项

当下，各国官员正抓紧时间，以期能够在12个成员经济体，包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国及越南间完成跨太平洋伙伴关系协定（TPP） 的谈判。尽管此前宣布的多个谈判最后期限已过（最严重的是曾宣布2011年11月APEC领导人峰会为截止期），最近又将最后期限定为2013年底。但是，协定在2014年春完成的可能性更大一些^[17]。

这意味着TPP谈判已进入收尾阶段。在三年来，成员不断扩充，谈判异常复杂、艰难，谈判成员要就TPP协定最终会具备怎样的深度、广度和抱负作最后的政治决定了。谈判到最后所能遇到的棘手问题本来在谈判伊始就可以预见到，实际上也是不出所料。本文不拟重复某些特定的问题领域，如糖业、乳业、大米、知识产权保护，或环境保护章节等^[18]，而将聚焦于TPP谈判进程中一直存在的更宽泛的问题^[19]。

这些更宽泛议题大部分在2010年3月在墨尔本举行的TPP第一轮谈判之时即被充分地讨论过。但是，一旦谈判开始日益重视技术层面的议题时，这些深层关注的议题就几近半途而废。然而， TPP协定所能产生的最重要、最持久的影响来自于关于这些议题的安排，因而此时需要加以严肃思考并予以解决。

文章最后对TPP在亚洲贸易安排这一更大背景下所处位置进行了一些思考，特别讨论了TPP、APEC和新兴的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)之间的联系。

二．“问题束”方式

要达到TPP谈判最初设定的“面向21世纪、高标准、全面的自由贸易协定”这一最高水平的期望目标，最大的挑战之一是激励贸易官员们深刻领会他们自身行为的重大意义。由于TPP12国过去在达成自由贸易协定（FTA）方面十分积极，许多参与TPP谈判的官员将TPP看作是另一项自由贸易协定，尽管它比许多其他自贸协定都更宏大，也更难以达成。

以在墨尔本举行的TPP第一轮谈判为例，谈判官员们意图进行创新性思考。他们试图将议题划分为问题束，而非将它们划分为传统意义上的讨论“章节”（货物、服务、投资、知识产权等章节）。这些问题束本应考虑横跨多重议题领域、且或许比以往实施的自贸协定能够更好适应现实商业世界的总括性主题。但是，一旦讨论开始进入到实质性领域，这种“问题束”的思维方式很快就宣告破产。谈判官员们又回到以往熟悉的“章节”议题设定中，整个“问题束”的谈判方式迅速被抛弃。

唯一的例外是“横向”章节，几乎所有TPP协定所涉及的创新性部分都被置于此。包括像推动中小企业发展、引导供应链体系建设、促进规制协调、以及与发展、合作有关的一切内容。

但是，稍加思考即可发现，这种方式也会出问题。将所有这些多样化议题放在一个篮子里的结果是，少数官员在涉及诸多范围的众多议题上跌打滚爬。更为纠结的是，这一“横向”章节所包含议题从未有哪一个贸易协定处理过，主要因为它们极为棘手。现在，所有这些问题被捆绑在一起，移交至一个团队来解决^[20]。因此，这一“横向”章节讨论的结果将令许多人深为失望，也就不足为奇了。

对中小企业给予协助的努力迅速退化为仅成立一个网站^[21]。关于供应链体系/商业互联互通的大部分容易谈判的议题被抽取出来，放在协定的其它地方。妙则妙矣，然而，许多供应链产业从业者，尤其是那些物流业业者，长期诉苦说，对于他们而言，首要困扰是他们的问题落于多个管理部门之间，导致这些问题永远未被任何人进行有效的管理与安排。TPP协定本应是一个难得的机会，能够将一系列问题置于一处，使政府集中解决，造福于21世纪商业。但是，通过将这些问题从他们自身特殊“章节”中抽取出来，并放回原来的多个具体性章节之中，例如货物或服务章节，本应通过将这些元素结合在一起而发挥出的协同作用，也将因此而消失。

规制一致化方面的安排也许是TPP所有内容中最令人失望的。每当TPP谈判官员被问及TPP协定中符合21世纪的元素之时，他们总会引用规制一致化以作答。这一理念具体内容为，如果可能的话，成员经济体努力去协调他们在食品、农产品和其他方面的标准。如果不能，他们至少应该尽可能去接受少量的可兼容的多重标准。

举例来说，假设国家A批准了某种特定的对苹果的食品安全监察标准，国家B也将愿意接受这套标准，即使国家B自身的苹果食品安全监察标准会有所差异。两国不会将各自不同标准调至统一（人们认为这一要求太高），但是会超越以往自贸协定，尤其是有多方参与的自贸协定的典型做法。

但是，这也问题重重。要使不同的管理部门与机构的监管者同TPP贸易官员围绕增加成员经济体市场准入这一宽泛议题进行合作尤其困难。最终，TPP规制一致性的章节将是关于规制一致化的制度性框架，包含有关获取信息和增强透明度的联系方式和咨询程序的信息，而并不真正讨论具体标准。其中一部分将放于卫生检疫制度（SPS）和贸易技术壁垒（TBT）等特殊章节。但是，总体而言，规制制定者很难在TPP框架下合作^[22]。在谈判开始时，不少人听信TPP将是富有雄心和属于21世纪的协定，但最终结果将远非至此。

三．动态协定                                        

但是，TPP谈判并未失去所有特质。自谈判伊始，有关TPP协定的最好理念之一是将TPP创制为一个动态协定。这一理念来源于WTO下信息技术协定（ITA）所面临的问题，当TPP开始谈判时，ITA也开始重新谈判。ITA使得信息技术产业实现自由化，从而释放出巨额的经济增长效益，亚洲受益尤大。但是，贸易官员们很快发现ITA存在一严重缺陷。在既定谈判方式下（肯定列表），一项技术只有在被包含在此列表之内才能获得关税减免待遇。这就意味着，新开发出来的技术不会自动纳入开放市场。在一个快速演进的行业里，随着越来越少的产品被包含在ITA列表中，ITA也变得越来越与市场相脱离。例如，录音机也许有资格获得关税减免待遇，但智能手机就未必。并且，使众多成员经济体坐下来重新进行谈判也是困难重重，任务艰巨。

确实，自由贸易协定通常都具备定期复审条款。但是，在实际执行过程中，这种复审经常未能进行，或者即使实行也多半流于表面。即便成员经济体认真对待复审流程，这种审查所做出的修订也通常只包含对文件中某些法律用语的修改，以使各章节能够相互合拍，或使不同的自贸协定条款相互协调一致。但是，到目前为止，这种周期性复审并未用来对一项自贸协定进行主体部分的重新谈判与协商。

在谈判早期，TPP官员们提出一种与以往稍有差异的方法。即将TPP这一自贸协定打造成为一个“动态协定”。这意味着它不仅仅运用年度复审这一手段。取而代之的是，成员经济体们将对它进行常规性的、持续的讨论与修改。通过这种方式，TPP将永远不会过时。

例如，一个动态协定能够在最初的TPP文件中制定一个关于规制一致化有限框架，随着时间演进，将其变得更为具体细致。所有TPP成员的规制制定者能够持续参加会议，并习惯于协调彼此间的规制，然后再做出有可能对成员造成影响的协定文本变动。

在TPP谈判早期，动态协定的理念就被充分讨论过。但是，在其后三年中，随着官员开始就具体章节进行更为实质的对话时，他们在会谈中就几乎顾不上这个理念了。直至2013年末谈判的收尾阶段，人们甚至并不清楚这一理念是否会继续存在，或者它将仅仅成为以往自贸协定中常规复审机制的夸大版本。

四．TPP常设秘书处^[23]

如果TPP作为一项动态协定想要存在并富有意义，就必然需要一个全力管理TPP协定的强有力的秘书处。TPP旨在能够在未来不断扩展，至少增加成员经济体数量。如果“动态协定”越来越受欢迎，TPP的涵盖范围和议题领域也将随着时间不断增长。

即使其不再扩充，TPP协议也包含了近30个章节，12个成员经济体。其中许多规定都远远超过WTO或者其他自贸协定所承诺的内容。TPP协定的内容将按不同的实施期分阶段进行，而这些实施期将可能在许多不同的成员经济体具备不同的开始日期。这将会增加管理TPP协定的复杂性。

TPP协定至少需要一组全力投入的管理人员来负责监控短期到中期的协定实施情况，并向每个成员经济体的商业团体进行推广。否则，那些付出巨大成本、历经数年艰难协商得出的协定条款很有可能不能够充分发挥作用。

举例来说，TPP协定中的许多规定都远超过WTO中成员经济体所承担义务。这样，就不可能借用WTO争端解决机制来解决许多TPP争端。与大多数自贸协定类似，TPP拥有自身的争端解决机制。但是，与大多数自贸协定不同的是，设计者们将TPP的争端解决机制定义为积极用于解决常规性和持续的案例。而管理这些争端需要一个制度性的结构来保障。

这样一个复杂的协定不能够像其他许多双边自贸协定一样由主管亚洲事务贸易官员来管理。现存的区域性自贸协定，例如东盟10+1自贸协定，都未能像TPP一样延展那么广泛，也未像TPP一样包含如此深刻的边境内承诺。因此，这些自贸协定都不具备秘书处这一事实，并不能够有效说明管理TPP也不需要秘书处。目前来看，已经有许多TPP谈判官员抱怨在谈判阶段相互协调的困难。

一些人建议APEC的秘书处可用来同时充作TPP的秘书处。毕竟，TPP是APEC走向FTAAP的四条可能路径中的正式一种。到目前为止，所有TPP成员都是APEC成员经济体。TPP准入条款也给予APEC成员经济体以优先权^[24]。APEC秘书处能否承担TPP秘书处的双重责任？我认为答案为“否”。

至少有三点理由可以说明将APEC的秘书处用作TPP的秘书处是存在问题的。首先，APEC将自身使命阐述为“新理念的孵化器”，但是如果APEC的秘书处在某种程度上被一分为二，一部分负责监控TPP实施，另一部分则负责以无法律约束力的方式来“孵化新理念”，APEC自身“孵化新理念”的职能就将消失。

第二，并不是所有的APEC成员经济体都同时是TPP成员经济体。这一问题将在下文中详细分析。对于那些非TPP成员经济体的APEC成员经济体而言，他们很可能会认为将APEC转化为TPP秘书处的建议是十分引人反感的。

第三，目前，两种通向FTAAP的可能路径——TPP与RCEP都在建设当中。RCEP包含亚洲16个成员经济体。如下文所说，并不是所有RCEP成员经济体都加入了APEC。但是，如果RCEP协定演进成为类似于TPP的更深层的一体化协定，则更为接近的观点是RCEP也将在未来某一时刻需要秘书处。但是，这将意味着APEC秘书处将被有效地划分为三个不同的部分—一部分负责将APEC打造为无约束力的新理念中心，一部分负责具备严格高标准的TPP，一部分负责雄心（略微？）低于TPP的RCEP。

简而言之，将APEC秘书处用作TPP秘书处并不是一个好主意。这两者需要相互协调，但要向两个机构提供最好的服务，这二者必须保持分离。

五．TPP与APEC更宽泛的联系

如前文所述，TPP是建立FTAAP四条可能路径之一的正式一条。APEC自身并没有谈判功能，所以任何建立更广泛自贸协定的行动都必须通过APEC以外的其他路径来实现。在2010年的APEC领导人峰会上，21个成员经济体就建立FTAAP达成一致意见^[25]。APEC官员们为达成FTAAP架构了四条可能路径：东盟10+3协定，东盟10+6协定（现在被称为区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），TPP 以及其他^[26]。

TPP所有重大公告都是在APEC会议期间发布的。目前的12个成员经济体都是APEC成员经济体。但是，下一步，TPP与APEC间这种明显的紧密联系将不必保留。

无论如何，TPP与APEC间这种联系的力量都很可能被夸大。实际上，TPP实质性的谈判议程基本都不是从APEC议程中抽取而出的。尽管一些参与到TPP谈判的官员此前有过在APEC工作的经验，但TPP谈判并未包含APEC的工作组，也未采用APEC的推进方式和模式措施。在每轮谈判同时所举行的利益攸关者会议上^[27]，TPP创新性地与商业团体取得联系，但是这种与工商界的联系并未特定针对或者构筑在APEC工商咨询理事会（ABAC）的投入上。因此，尽管TPP成员经济体总是在APEC会议期间举行会谈，并且有关TPP的重大公告经常是在APEC会议期间制定的，但TPP与APEC二者间的实质性联系较为有限。

当TPP第一轮谈判结束，下一轮谈判开启之际，TPP与APEC之间的联系将面临另一项挑战。在申请成为TPP成员经济体的国家中，某些国家并非APEC成员经济体。例如，哥斯达黎加和哥伦比亚两国都有意加入TPP，二者都是太平洋联盟这一拉美地区高质量、高标准的贸易组织的成员经济体^[28]。太平洋联盟的其他三个成员经济体（智利、墨西哥和秘鲁）都已是TPP的成员经济体。当然，在走向FTAAP的过程中，APEC看起来不必因为非APEC 成员的加入而大惊小怪。一些正参与RCEP谈判的国家也并非APEC成员经济体（例如东盟成员经济体柬埔寨、老挝和缅甸）。但是，非APEC成员经济体可能加入到TPP中仍会进一步削弱TPP与APEC间的联系。

官方所讲的将TPP最终转化为FTAAP的说辞同样在实践中存在深刻问题。并不是所有APEC现有的21个成员经济体都愿意加入这样一个高标准的组织。即使他们愿意这样做，现有的程序也会要求剩余九国（APEC中非TPP成员经济体）遵守目前已达成的协定。这些新成员的加入是否重新开启就过去已达成的协定条款的谈判，现在还不得而知。

这一问题同时适用于大国和小国。对于像中国这样大的潜在成员经济体，在无法更改已有协定条款的条件下加入TPP，已然十分棘手。对一些小的成员经济体，例如巴布亚新几内亚，加入TPP更将成为一个巨大的挑战。

同时，也有一些关于TPP和RCEP最终合并的随意言谈。但是，这种合并的可能性极其微弱。现存东盟10+1自贸协定与TPP之间在质量上存在巨大悬殊。举一个简单的例子，许多东盟10+1协定的成员经济体在关税减免方面，从未成功签署或实施超越基本贸易协定的措施，而在服务或投资方面就更是一片空白。在如知识产权保护、劳动、环境、竞争和政府采购的市场透明化、农业、跨国界的敏感产品等方面也未有相应规则。即便是10+1贸易协定中最具约束力的东盟-澳大利亚-新西兰自贸协定（AANZFTA）也与TPP的标准存在较大差距。

当然，RCEP目前为止只进行过两轮会谈（分别在2013年5月和9月举行），因此可以相信RCEP的标准将会随着时间逐步抬升^[29]。RCEP与TPP成员经济体的重合将推动RCEP向更高要求与标准迈进。

但是，RCEP与TPP标准聚合方面的早期征兆并不十分乐观。从一开始，RCEP就包含对发展中国家成员的特殊化和区别待遇。一些RCEP成员经济体发出的最初信号表明他们希望能够为特殊和敏感产品提供保护，并允许一段较长的时间来实施协定。鉴于以往协定的经验，RCEP出现高标准严要求的可能性并不乐观。当然，这并不意味着RCEP不能成为一个有价值的协定，或者是不能给其成员经济体带来有意义的好处，但它意味着TPP与RCEP间最终的合并缺乏可能。

最后，即便可能通过合并或者对接TPP与RCEP来建成某种FTAAP，在21个经济体间创造一个能够最好迎合所有成员需求的自贸协定也将是一个极其糟糕的主意。

六. TPP的实施

达成TPP协定是一回事，而使其通过各成员经济体审议并真正付诸实践是另一回事^[30]。但是，TPP协定只有在成员经济体内推行并真正应用于实际商业活动中才有意义。由于TPP现有12个成员经济体之间已经由诸多的自贸协定紧密联系在一起，对许多成员经济体的很多商业领域而言，TPP的立时效应不过尔尔。

例如，新加坡已经实行零关税政策（对所有产品，除特定6条关税细目外），在货物准入方面，再没有自贸协定可以发挥如此大的功效。新加坡已经和所有TPP成员经济体（除加拿大和墨西哥外）签署了自贸协定^[31]。新加坡还同一些成员经济体签署了多项自贸协定，包括加入东盟的地区性贸易安排，这些协定有可能在供应链和供给积累等方面比TPP带来更大的利益。

这就意味着，实施全套的TPP协定内容对新加坡而言尤为关键。在全套协定实施之前，TPP带来的经济效应将不甚明显。这也意味着，谈判一直保持最高水准的要求直至最后的协议达成将是十分重要的。任何在谈判最后一刻，为了协定的达成而对协定高标准的削减，都将意味着协定带来的最终经济效益的降低，尤其是对新加坡这样的国家而言。

众所期望的是，在2013年末最后一轮TPP谈判时，那些TPP谈判官员们和领导人们不会选择去削弱TPP协定的高标准，也不会去跳过某些关键性的、具有广泛和长期意义的决定，而这些决定恰恰可能是在未来构筑起一个持久性的贸易协定的最重要因素。

                           (宁胜男 译)

全球变化中的东盟经济共同体（AEC）与区域全面经济伙伴关系协定：加速深化的必要性

吉斯曼·希曼庄塔*

一、不完全的成功：方方面面

近来东盟加上六个对话伙伴（或者东盟+6）已经日益成为东亚的地区一体化和合作方式的代名词，认识到这一点，就更应该将东亚视为由东南亚或东盟、东北亚以及澳大利亚、印度和新西兰（AINZ）等次区域组合而成的地区。该地区的增长指数、贸易指数、外资指数、人员流动统计和世界其它地方看待东亚的方式，让我们坚定地确信：将东亚看做一个地区比将其按更小的地理区块来看待更为合适。

总的来说，这个正在崛起的地区目前已经成为世界经济的引擎。原因有很多：首先，东亚的增长比世界其它任何地方都要快，无论是发达还是欠发达地区。其次，东亚的未来增长潜力也大于亚洲其它地区以及欧洲、北美、拉美和非洲。因此，无论商人、投资者、就业者还是各国政府的注意力全都集中在东亚，他们都希望从东亚的增长中受益。但是，东亚并不是一个同质性的区域，尽管这些国家都在强劲增长，但无法掩盖其在许多方面所呈现的强烈对比，这使得东亚变成一个非常复杂的地区。

东亚各国的差异首先体现在整体收入和经济发展水平上。在这一方面，东亚可谓覆盖了所有的收入和发展水平。从低端说，东亚有很低或者低收入的国家，如缅甸、柬埔寨和老挝；从高端说，东亚也有不同类型的最高收入国家，如文莱、新加坡、日本和韩国。此外，东亚的中低收入国家有越南、印度、菲律宾和印度尼西亚，中高收入国家则有泰国和马来西亚。尽管东亚整体被广泛视为世界经济中最有希望的地区，但除了大家都青睐的经济增长外，东亚各国在经济决策中的优先事项差别很大。

为了推动并保持经济增长，各国政府主要依靠两大类型的政策：一是解决周期性波动的宏观经济政策，二是应对长期增长的复杂的结构性改革。这两类政策都很重要，因为一个经济体总是同时面临着周期性变化和长期结构性变化。在政府定期更迭，而且常常由此出现新政策的情况下，宏观经济微调发挥着非常重要的作用。但是，不同的经济体之间的微调余地大不相同。由于过量的债务和借款，许多国家政府几乎难以腾挪。这种情况在东亚稍好一些。

东亚的通胀率普遍较低，不过越南和印度面临着通胀率上升到两位数的风险。最近，伴随着美国收拢量化宽松的预期，出现货币贬值，致使印尼等国通胀水平上升。有趣的是，东亚普遍采用了锚定措施，比如制定通胀目标来治理通胀，摒弃东亚决策中常用的实用主义等。正是有了这些决策，通胀在东亚的威胁比较小。令人鼓舞的是，东亚的失业率也很低。所谓的悲惨指数，或者说通胀率和失业率总和，也不高。当然，在这方面东亚各国的情况同样各不相同。近来印度面临着近10%的失业率。另外，我们必须对东亚的失业情况进行一个重要的补充说明。显性失业显然不是许多东亚经济体失业问题的核心，就业不足问题至少和显性失业同样重要。大量工作机会很不稳定，一旦发生危机就会立刻消失。

与通胀和失业密切相关的是贫困问题。近年来东亚在减贫方面的巨大成就或许是世界经济最令人鼓舞的特征之一。由于整个地区显著的经济增长，尤其是在中国、印度、印尼、菲律宾和越南等地区人口大国，东亚已经有大量人口脱离了贫困。然而，与贫困的斗争还远未胜利。如果将贫困线定为每人每天2美元生活费，那么68%的印度人、60%的老挝人、49%的柬埔寨人、43%的印尼人和越南人以及27%的中国人仍然在贫困的边缘挣扎。此外，不断加大的基尼系数表明东亚的不平等正在加剧。明显地，该地区的高工资正在赶超较高收入国家的工资，而较低工资也正被拉向较低收入国家的水平。这在某种程度上反映了东亚劳动市场的现实。在很大程度上，这种不平等或许可以用发展的早期阶段来解释，随着人均收入的增加，将会有所缓解。

不过，东亚的另外一些关键指数的宏观经济情况却相对较好。东亚各国政府的负债率与世界许多其它国家相比不是那么重。政府债务占GDP的比率也较低或者很低。日本是一个例外，其GDP占比可能已经超出了200%的红线。但是，即便是日本，政府也能够依靠巨大的国内储蓄支付巨额的债务，尽管日本迟早也会被迫用削减开支、增加税收和出售资产的综合手段来大大降低债务水平。随着不断加剧的老龄化问题给政府财政带来无法摆脱的负担，这样的财政重组必然会发生。至于东亚其它国家，较低的政府债务不一定都是好事，因为这是以基础设施为代价的，而东亚的基础设施实际上是严重不足的。

更加令人不安的是经常账户的数据。1997-1998年的亚洲金融危机后，印尼曾经长期保持了经常账户盈余，然而随着严格的紧缩政策，经常账户又在2014年回到了赤字状态。目前的经常账户赤字再加上由美国将要进行的流动性紧缩而造成的资本账户赤字，引发了某种紧张。面对紧张的金融市场，印度尼西亚银行提高了利率。实业部门的改革也正在进行，目的是增加印尼对外国直接投资的吸引力。

柬埔寨和老挝的情况更加严重，其比重已经达到了6%，远远超过4%的公认容限。不过，这两国在继续融资的同时，仍然可以依靠发展援助。印度的经常账户赤字已经达到了8%，比周边国家都要高。对于这样一个大经济体来说，如此居高不下的经常账户赤字自然让人担忧，但情况却还有令人乐观的一面，即单方面转移支付和直接投资仍然不断流入，（有价）证券投资也不断涌来。

显然，东亚的经常账户赤字是一个相对较新的事件，东亚整体的净投资头寸并不令人忧虑。澳大利亚和新西兰的净头寸分别是各自GDP的-64%和-69%，但它们仍然能够动员足够量的资本流入。接下来的投资头寸为负的东亚国家依次是：印尼（-36%），韩国（-18%），印度和菲律宾（均为-10%）。另一方面，中国的净头寸是37%，日本为56%，新加坡则高达224%。这些外国投资净头寸的统计数字表明了包括拨备外汇储备库在内的货币政策合作具有无可置疑的重要性。东亚正在努力加强《清迈倡议》多边化和东盟与东盟宏观经济研究办公室，将其作为更加全面的货币政策合作的雏形，假以时日，这可以转化为全面的宏观经济政策合作。

对未来发展同样重要的是东亚的共同体建设进程。在东亚当前的情况下，这样的进展无论如何强调都不为过。东亚已经成为世界最具活力的地区，这一事实在很大程度上是因为过去三十年中这里维持了和平与稳定。本地区虽然不时略起微澜，但还是积累了信任的资本。尽管东亚各国直到近年，甚至目前都持全球主义的立场，强化的共同体建设形成了规模经济，让本地区至今仍在收益，并将推动全球生产网络进一步成熟。此外，共同体建设带来的经济规模扩大使得各经济体可以尽量深化劳动分工，使其达到极致，这样可以带来生产和输送成本降低的静态收益，而在专业化生产者找到经营的不同方式时，又带来动态收益。从进化的角度来说，更根本的争论是关于地缘政治的。“东亚”一词是一个历史概念，而非自然概念。东亚的边界都是人为划定的，尤其是来自东亚域外的人。换句话说，东亚的边界在很多情况下与历史事件相关，但对互利的市场分享和资源汇集来说，这些边界并非不可逾越的障碍。

在地区一体化与合作上落后欧洲几十年的东亚近年来已经在快速追赶。随着1992年东盟自贸区（AFTA）的建立，不仅东盟国家间对一体化和合作的抵抗情绪一扫而空，东盟还向着定于2015年完成第一阶段的东盟经济共同体（AEC）进发。东盟域内贸易、投资和人员流动均有扩展，但我们必须再次强调在这一点上东亚是比东盟更加恰当的区域定义。ERIA的评估表明，（建立东盟经济共同体的）既定目标并不能完全达成。但是，东盟经济共同体在实现货物贸易目标方面的成绩能够得“B”，不过在服务、投资和人员流动方面的成绩就小得多了。不能不提及的还有2007年《东盟宪章》的通过。尽管从地区一体化和合作的程度和速度来说，《宪章》中超越国家关系的雄心有限，但它给东盟奠定了一个更加坚固的区域整合基础。与此同时，东盟也为“后2015”时期制定了战略和措施，这对于未来东盟和东亚整体的经济发展都十分重要。

在东盟之外，东亚其它的地区一体化与合作领域也取得了进展。东亚业已建立或正在创建的双边FTA伙伴关系有很多；清迈倡议已经成为一个规模可观的外汇储备库，以及一个更加切实的宏观经济合作框架，尽管清迈倡议多边化还要通过其最后检验。除了一国一票的简明原则，清迈倡议多边化的机制也充分体现了成员经济体的智慧，这一事实说明东亚面对不断变化的环境灵活反应的能力。清迈倡议多边化本应该发挥重要作用，保护东亚在2007-2009年欧美发生的那样的全球经济危机中不受严重冲击。人们为寻求建立覆盖全东亚的地区一体化与合作而多方努力，也促生了亦定于2015年底完成的RCEP谈判。此外，东亚域内的经济互动的扩散力度也超出了正式地区协议的内容。还有一点对东亚极为重要，即要将不断增长的贸易、投资和人员流动以及经济共同体建设与其它领域的争端的影响隔离开来，尤其是领土争议和整军经武。这种隔离不仅从未来增长角度来看非常重要，而且也像功能主义者和新功能主义者们一直所说的那样，是提升共同福利与和平关系的一个途径。

二、今后的“毕业季”

尽管近几十年来东亚一直在向前发展，而且在商人、投资者和各国政府心目中建立了一个世界上前景最好地区的正面形象，让他们认为必须在东亚占有一席之地，但东亚发展水平相差悬殊的事实并没有改变。就连日本也必须马上把增长率提升到一个较高水平，这在安倍新政府的政策中体现得很明确。随着日本老龄化问题的日益加剧和移民政策立场的持续保守，它在提高劳动人口生产率方面将面临更大的压力，并进一步削弱其发展低附加值制造业和服务业兴趣。韩国的挑战在于如何通过技术创新，在更大范围内复制某些韩企的成功。与日本类似，韩国也必须提高劳动人口的生产率，以便化解来自老龄化加剧的负担。而新加坡由于收入已经很高，要维持人均收入的增长可能会越来越困难。由于资源丰富、人口较少，文莱似乎没有迫切需要去寻求油气之外的替代产业。但是，东亚这些非常发达的经济体是否能够及时把握住必要的增长脉搏，以及这些老龄化日益加剧的经济体是否会因为预期寿命的不断增长而被压垮、是否会满足于国家的停滞不前，都还是有待解决的问题。

对东亚其它国家来说，增长仍将是发展日程上的头等要务。的确，如果中、日、韩的经验教训对其它东亚国家都适用的话，达到一个能够让它们安全越过发展陷阱的“逃逸速度”是势在必行的。更不用说，各个国家自然地理不同、人口结构不同、文化背景不同、人口能力水平不同、所处的发展阶段以及所坚持的经济体制（涉及所有制结构、国家在经济发展中的角色以及对世界其它地区的开放度等）不同，因此面临的挑战也各不相同。为了更明确地突出该问题，在下文中我们将集中讨论人口更稠密的国家。

中日韩的经验表明，要达到增长的“逃逸速度”，制造业的持续积极增长是不可或缺的。对全球生产网络最新模式的随机观测表明，实际上能够加速发展的只有很少几个子部门，尤其是信息通信技术（ICT）、汽车产业和一些生活消费品产业。在这寥寥无几的产业中，产量和贸易增长得最快。也是在这几个产业中，可以做到最大限度的劳动分工。于是就出现了一个根本性的问题：世界能够在多大程度上容纳中国、印度、印尼、菲律宾、缅甸和越南快速增长的制造业？无论你如何回答这个问题，这些国家都会将制造业视为拉动产量和就业唯一可行的“火车头”。有一些国家可能会沿着产业目标选择的方向，在国家的领导下加速推动产业发展，尽管这种路径成功的可能性已经消失。但是，更为流行的路径是通过外国直接投资来驱动制造业加速发展。实际上，通过设立经济特区来催生增长势头的策略仍然是一个促进制造业增长的普遍政策手法，因为可以通过特别的管理规定以及大规模和范围的经济来提高经济特区的发展速度、降低其区位成本。

要想让外资在制造业的持续增长中发挥催化剂作用，就需要最大限度的优良政策。这些政策包括边境措施，使得货物和服务能够在生产网络中不同区位间高速而低价地流进流出。要做到这一点，东亚的发展中国家尚需下大力气消除与货物贸易相关的非关税壁垒，包括各种标准的制定和实施。国内法规也同样重要。比如，涉及基础设施的困难部分原因在于土地权益。随着单位劳动成本的逐步提高，在印尼等一些国家与工会打交道变得困难起来。尽管政府在简化手续上尽了很大的努力，但在遵循相关规章，改善营商便利度方面仍然不尽人意。另外，各国政府在本国企业没有做好充分准备的时候，就越来越多地要求赶快进行技术转移。此外，基础设施投资的不足是东亚发展中国家的共同问题。而例行支出（如印尼对燃料等日常消费的补贴）常常占据税收的一大块。但是，关于通过公私伙伴关系方式对基础设施进行私人投资的呼吁迄今并未落实为可靠的合同，更不用说大量的投资流入了。结果，东亚在互连互通上还远远不如人意。一些国家的政府决定将发展重点放在一些细心选择的都市集群上，例如印尼的《加速经济发展总体规划》就是这样，这个规划看起来合情合理，但放到全国去实施就大打折扣。

由于不同区位间残酷的竞争，为了争得较大的制造业外资份额，“竞相降价”或“区位倾销”的诱惑愈加强烈。一国政府拥有的资源越少，上述诱惑就会变得越大。政府由此陷入零和游戏甚至负和游戏的危险是显而易见的。有趣的是，东盟从很早之前就认识到这一风险。正是带着将上述零和游戏最小化的意图，东盟推出了其首批实质性合作计划，这些计划主要以汇集资源的方式，体现为“东盟工业项目”、“东盟工业互补计划”和“东盟工业合资计划”。除了优惠幅度非常有限的最初级的优惠贸易协定，市场共享的初衷就是完成上述资源汇集计划。不幸的是，上述资源汇集计划在催化上下游产业合作方面乏善可陈。最终，在八九十年代东盟也选择了贸易自由化与单边贸易和投资去管制化的标准路径。

当然，在一些领域中自由化行动必须成为东盟和RCEP一体化与合作的重要组成部分。这些领域显然包括东盟经济共同体以及东盟现有的贸易或伙伴关系协定中所列出的敏感及高度敏感领域。为了不拖一体化与合作的后腿，必须进一步将其降低到最低限度。开放的积极效果可能对那些排除的部门产生最大的影响。但是，对东盟和RCEP的最低收入国家来说，还有两个领域与自由化同样重要，甚至更加重要，这就是便利化以及与能力建设相关的功能性合作。

东盟经济共同体和RCEP当然不是单纯为了加速和保持增长才成立的。同时它们还要让欠发达成员加速发展或者迎头赶上。自由化也有社会性瑕疵，因为它会让那些最有准备的成员和企业首先受益，而那些准备较差的就只好先等着。东盟经济共同体和RCEP也在致力于减轻环境压力，包括眼前的和长期的。东亚城市面临着严重的淡水短缺、交通拥堵、公共设施减少、空气污染、温室气体排放以及许多其它生态压力。东亚亟需造林，还需要采取切实的措施保护海陆生物多样性。东亚环境问题多得说不完，但是如果不把环境政策与增长政策协调起来，没有一个问题能够得到解决，对那些发展水平较低的国家而言尤其如此。将增长与降低环境压力结合起来对东盟和RCEP来说不啻为生死挑战。要找到机遇，就必须在科学和适用研究方面进行巨大投入。

三、新地区架构下的包容和可持续性措施

地区主义是一个动态进程。战后的经验清楚地表明，地区主义的地理范围正变得越来越大。新的成员不断加入现有的地区一体化群体，欧盟从最初的6个成员变成27个，东盟成员也从5个变成10个。如前所述，地区归根结底是一个人造词汇，正如东盟和欧盟一度想要追求的那样，地区间的一体化与合作也是可以设想的。因此，下文中我们经常会把RCEP与TPP可能的融合视为亚太自由贸易协议（FTAAP）的一个雏形，尽管我们还不知道如何做到这一点。同样地，地区一体化与合作涉及的问题也变得越来越全面。欧盟从当初的一个部门（煤钢）的共同体发展到发行单一货币。东盟也通过一个类似的进程来实现扩展。地理上的扩展和事务范围在功能上的泛化是难以抗拒的。随着成员数量的增加及事务联系的日益复杂化，日程的制定变得非常困难。

在一个像东亚这样多样化的地区，没有什么问题是容易的。但是，与地区全面伙伴关系相关的三组议题的处理方式的确大不相同。自由化部分尽管并不容易，但在地区一体化与合作的历史上一直得到最为密切的关注。过去六十年中，人们对货物以及服务（尽管处理得较少）贸易的障碍从自由化之下的成本和收益角度进行了研究、量化和评估。便利化议题受到的关注次之，伴随着自由化的每一次重大进步多少会得到一些推动。三者之中，具有能力建设属性的功能性合作受到的青睐最少。老挝、柬埔寨和缅甸能提供的可贸易商品和服务很少，这样的国家如何才能从地区贸易自由化中获益呢？类似的问题还出现在新兴经济的那些最不发达地方那里，比如印尼的东部省份，在这里可贸易的仅仅局限于自然资源，而这些资源只有在巨额金融资本和受到良好教育与培训的劳动力的帮助下才能得到勘探、开采和贸易。这些产业部门通常被大型跨国公司通过独资或者与手眼通天的本地公司合作方式所控制。那些住在更不发达国家的最不发达省份的人们是几乎不可能接触到这些领域的。

另一方面，地区一体化与合作可资调遣的人力和财力十分有限。大多数地区集团不能生成收入。大多数情况下，其工作人员都要靠成员经济体政府派遣。在这一点上东盟和RCEP也不例外。实际上，与欧盟等相比，东盟和RCEP受到的资源约束更紧。这让我们在合作议程上面临着一个非常大的难题，这个议程一方面对广大的幅员和人口来说意义重大，但其面临的资源约束也是实实在在的。显然，有些问题只能拿到全球层面去处理。气候变化或者说大气问题总的来说就属于这个范畴。即使一个地区采取了温室气体减排行动，如果其它地区不响应的话，其效果也微乎其微。或许网络问题也是这样的。另一方面，某些问题能够通过一种有效的方式得到解决。工业污染和渔业管理似乎就是这种问题。产业政策的竞争前阶段也应该被归入其中。其它类型的问题可以被理解为国内而非国际问题。许多卫生问题以及包括某些互联互通问题在内的交通问题都属于此类。人们公认，不同类型问题的区分越来越困难。每一个重要问题都日益呈现出分层的金字塔形状，同时包括了上述三个层次的问题。

东盟及其在东亚和世界其它地方的伙伴已经发起了无数大大小小的合作项目。其中一些似乎大大增强了该地区的相互依存。但是，还有一些似乎有所欠缺甚至严重不足。出于多种原因，一个非常值得关注的方面是科技上的合作。首先，增长的长期可持续性非常依赖产业、家庭、公共设施和政府所应用的科技。就连从中低收入到中高收入再到高收入的成功转型，也必须在科技进步的帮助下才能实现。如果没有科技进步，经济活动就只能依靠那些众所诟病且行之弗远的增加要素投入的办法了。其次，东盟和RCEP各国在科技水平和能力上差距非常巨大。联合国教科文组织的资料表明，与该地区少数科技领先国家相比，东盟和RCEP大多数国家的研发能力非常有限。由于这种有限的研发能力，这些国家能够为地区及全球研发合作所做的贡献也非常小。东盟和RCEP中只有很少几个国家参与到广大的国际研发合作中去。如果这一趋势持续下去的话，谁都无法指望弥合发展差距。

在整体科技合作以及研发合作中的可能领域是巨大的。为了形成一系列有效合作项目，东盟和RCEP国家应该将各自的合作意向汇集起来，在东盟及RCEP层面上形成本地区的合作项目总目录。这些项目不应被当成科技转移。尽管每个国家都受到严格的资源约束，但所有参与国都应该在人力和财力上积极参与。不过，虽然我们鼓励所有国家的参与，但为了取得进展也应该接受“东盟-X”或“RCEP-X”的方式。

找到新的合作抓手对成功来说至关重要，但或许这也是最难办到的。从理论上说，抓手的要素之一是让利益相关方对合作进程有更多的了解。但在这一点上，东盟经济共同体和RCEP作为由国家推动的合作进程存在很大差距。力量存在于开放的系统之中，认识到这一点，就要改变人们对合作进程知之不多的现状。第二个要素是制度化。东盟和RCEP严重依赖东盟的中心地位，然而东盟面临很大的限制。在政策的决策、执行和监督上，它还只是一个国家联合，而非一个密切相连的地区。东盟所展现的抱负也受到财政的掣肘。因此，东盟和RCEP必须进行制度改革，一方面要强调进程的效力，另一方面又要尊重主权。不用说，领导力非常重要。东亚的历史环境决定了它要一如既往地继续依靠东盟作为东亚地区主义的推动者。不过，东亚越来越需要一个更加包容的领导力量。按照贡献来决定投票权力的清迈倡议多边化提供了一个很好的参考模式。仅靠一国一票原则的做法，只会让东亚的共同体建设进程龟速前进。

                           （唐奇芳  译）