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埃德瓦多·佩德罗萨 克里斯多夫·芬德利

 

今年本应成为亚太地区的里程碑，茂物目标瓜熟蒂落，APEC各成员商定推动经济增长和一体化向前发展的新愿景。新冠肺炎疫情成为一场黑天鹅事件，并不是因为新冠病毒是一种新病毒，而是因为它传染性很强并且在世界范围内迅速传播。专家们对病毒威胁早有警告，SARS和MERS只是两个先例。我们生活在一个比以往任何时候都更加互联互通的世界，这在改善生活方面带来了巨大的好处，但是新冠肺炎疫情凸显了防控传染病的国际合作体系和我们的防控措施的脆弱性。我们需要从中吸取经验。

本报告更新了PECC《关于新冠肺炎疫情的亚太地区咨情特别报告》。之前问卷调查发现，与官方预测相比，受访者对经济前景明显更悲观。尽管官方预测有所上调，但经济增长是前所未有的政府刺激措施支撑起来的。这种刺激措施仍然至关重要，而精心设计重启策略也很重要。我们在之前报告中提出的政策建议仍具有现实意义，在本报告中，我们将更详细地对其加以阐述。

本报告的一项主要建议是，后2020年愿景可以在提供经济恢复的框架上发挥作用。若没有这样的框架，那么经济复苏的速度将比需要的慢得多，无法抓住深化改革的机会，为实现短期目标而实施的低效政策仍将存在，投资计划将被搁置。尽管APEC仍然是建立信任关系的相对非正式组织，但它必须允许各级别的真诚对话。

APEC传统上发挥的中心作用是建立对国际贸易的理解和对多边贸易体系的支持。我们的调查结果显示，在疫情和就业问题之后，贸易增长放缓和保护主义上升是未来两年经济增长的最大风险。我们特别关注世贸组织目前面临的挑战。

新冠肺炎疫情正在加速变化，各经济体将采取不同的应对方式。例如，在第二章中，我们讨论了为解决数字经济问题而采取的不同选择，APEC提供了一个重要平台，就这些政策选择背后的动机及其带来的国际影响交换意见。

 

经济展望

近几个月来，亚太地区[1]的经济前景有所改善，但随着全球疫情在某些地方加重，经济复苏将是不平衡和脆弱的。2020年亚太地区经济预计将萎缩约3.1％，低于7月份《关于新冠肺炎疫情的亚太地区咨情报告》预测的4.7％的萎缩。现在预计明年将增长5％（见图1）。预计亚太地区之后几年的增长率将下降至3.5％。2020年形势好转的原因是中国恢复了增长（据报告第三季度增长4.9％）以及一些发达经济体的衰退程度低于预期。[2]但是，取得重大和可持续的成就取决于减少全球动荡和防控全球疫情的多边合作，而这正是目前严重缺乏的。

            尽管亚太地区经济正在走出2020年上半年的低谷，但疫情带来的生命、疾病、生计和商业代价是巨大的。使问题复杂化的是，新冠肺炎疫情是在亚太地区已面临一系列挑战之时爆发的。去年，PECC工作组关于APEC后2020愿景的报告中阐明的挑战有：[3]

·关于经济增长质量和可持续性的紧要问题；

·收入和财富分配不平等；

·环境可持续性和气候变化挑战；

·快速的技术变革不仅可能促进繁荣的扩散，也可能加剧社会压力和分化趋势。

这些挑战已导致亚太大家庭的某些地区对开放和互联互通价值的怀疑态度日益增强。这破坏了对区域经济合作的政治支持，反过来又复杂化了应对疫情的共同努力。本报告将讨论关于应对疫情的一些关切及中长期议题。合作的议程包括重建对未来的信心，这涉及解决在新冠病毒颠覆世界之前已经困扰亚太地区的问题。

 

大收益，大挑战

四分之一个世纪以来，APEC领导人1993年在布雷克岛、1994年在茂物举行会议时设定的愿景一直推动着区域经济一体化和经济增长，并同意达到以下目标：“不迟于2020年在亚太地区实现自由开放的贸易和投资。”虽然当今亚太地区和世界面临种种挑战，但对开放的承诺不是“锦上添花”，而是当时APEC愿景中的核心。领导人们还承诺：“我们的人民分享经济增长的收益，改进教育和培训，通过通讯和交通的进步将我们的经济体联系起来，并可持续地利用我们的资源。”在关系脆弱和对多边原则坚定承诺的背景下，我们再次需要这种远见。亚太地区为实现这一愿景所取得的成就令人印象深刻，平均收入从1990年的10,258美元上升到2017年的22,000美元。1990年，亚太地区最高的人均GDP是最低的58倍多；到2017年，这一数字下降到22倍。[4]

尽管以美元现价计算，新兴经济体目前已占亚太地区GDP约43％，但在未来5年中，预计它们将占亚太地区经济增长的73％。这个趋势被在茂物参会的APEC领导人们认识到，他们说：“亚太各经济体在发展阶段上差距的缩小将使所有成员受益，并促进整个亚太经济进步的实现。”这种对开放的承诺对于亚太地区的未来以及实现APEC基因中的利益共享仍至关重要。在此期间，亚太地区新兴经济体消费支出的年均增长率一直是发达经济体的两倍左右。内需在经济增长中发挥更大作用一直是亚太地区的长期趋势，也是全球金融危机后增长再平衡的重要组成部分。这与长期人口趋势有关，例如麦肯锡（McKinsey）在2019年估计，亚洲“很快”将有大约30亿中产阶级消费者。[5]新冠肺炎疫情的冲击可能会暂时减缓该趋势，但根据可靠的人口统计数据，从长远来看，该趋势将是亚太经济结构特征的重大变化。

从传统商品到全球价值链网络，再到更大的服务贸易，该趋势带来的共同利益可能会随着流动内容的变化而改变。APEC已开始通过其在服务和数字经济方面的工作来讨论这些问题。然而，与亚太地区自由化的早期阶段一样，正在进行的许多改革是互惠互利的——但这些是单边行动计划，而不是谈判。APEC提供了建立互信的平台，并确保其他经济体朝着同一方向前进。

 

刺激措施

为了抵消新冠肺炎疫情带来的供需冲击，亚太地区各经济体政府一直在实施货币和财政刺激措施。这些措施阻止了经济自由落体，挽救了数百万份工作，并避免了发生金融危机的可能性。如图4所示，刺激的百分比因经济体而异，从不到GDP的1％到20％以上。

在2020年，亚太各经济体已实施了总计约6万亿美元的刺激措施，占GDP的11％，约占全球刺激措施的一半。[6]这还不包括央行的资金，也不包括IMF称之为“线下”措施（贷款和注资）的支持。其他例子包括放松破产要求、安排减免租金和银行贷款或推迟债务偿还。[7]尽管采取了大规模刺激措施，但金融市场仍对经济增长和就业走势深表担忧。[8]

根据IMF的数据，今年政府总支出占GDP的比例预计将从33％增至创纪录的40.6％（图5）。这大大高于2009年全球金融危机后的增长。削减政府支出将需要进行艰难抉择。当前的预测假设，2021年，亚太地区政府支出将从GDP的40.6％下降到35.7％。预计财政收入今年将下降2%，2021年占GDP的百分比几乎不会增长。

尽管刺激措施仍然很重要，但各经济体不能无限期地依赖它们。经济增长是应对这一挑战的答案，能提供清晰经济增长框架对于渡过难关非常重要。

5月的PECC调查显示，受访者在可持续复苏出现的时间上存在分歧：46％的企业界受访者仍预期，疫情爆发后的18个月内经济增长将放缓，而31％的企业界受访者则预期强劲增长（图6）。

 

对收入不平等的影响

新冠肺炎疫情使许多人陷入贫困。世界银行的预测表明，极端贫困（每天生活费不足1.9美元）的人口数量将从5.95亿增加到6.84亿至7.12亿之间。[9]在最坏的情况下，疫情将抹去过去五年来的所有减贫成就。新冠肺炎疫情已对全球减贫的雄心壮志和使经济增长更具包容性的努力产生了明显冲击。

这加剧了发达经济体和新兴经济体内部的收入不平等。联合国报告表示：“收入和财富越来越集中在顶层。根据1990至2015年的数据，在100个（经济体）中有59个，最富有的1%人的收入占比增加了。”[10]虽然增加收入的最佳方法是提高生产力，但在全球金融危机后，生产力增长长期以来普遍放缓，疫情又雪上加霜。世界银行的一份报告认为，需要采取积极的政策方法来提高生产力（和收入），以促进对人力资本的投资。[11]

不平等的加剧也降低了总体增长率。OECD估计，在1990至2010年间，收入不平等的加剧使某些发达经济体的增长率降低了五分之一。[12]因此，在这种经济低增长的环境中，政府有强烈的动力来解决这些问题。

亚太地区各个政府以前所未有的财政刺激方案应对疫情。世界银行关于东亚和太平洋经济体的报告表明：“税收和转移支付制度不会加剧不平等，但对缩小不平等的作用相对较小……同时，当然需要进行支出改革，包括在社会上不得人心的补贴。”关于财政和社会改革需要进行更深入的讨论，许多议题至少是对APEC目标的补充和支持。

 

涉外经济部门

预计今年亚太地区商品和服务出口将下降8.6％，在2021年将反弹7.8％（图7）。预计2020年进口将下降9.7％，然后再增长9.2％（图8）。值得注意的是，反弹明显不及全球金融危机后的复苏。国际货币基金组织表示“贸易量下降也部分反映了供应链可能发生的变化，因为企业将生产移回国内以减少依赖外国制造商的脆弱性……预计外国直接投资量占全球GDP的比重仍将大大低于疫情前十年的水平”。

此外，在我们多年的年度调查显示，贸易保护主义和贸易增长放缓被视为经济增长的风险。随着时间的推移，它们的相对重要性也在增加。多边贸易体系面临许多挑战。应对这些问题是恢复信心和稳定以实现可持续复苏的政策组合的必要组成部分。

 

区域经济一体化的疫情背景

该报告的前几版列出了整个区域经济一体化的潜在经济收益，每年约2万亿美元。[13]这些收益将在亚太区域更广泛地被分享。鉴于在新冠肺炎疫情后需要采取促进经济增长的措施，因此需要重新审视贸易一体化在促进经济增长中的作用。

最近的预测着重于谈判中更具体的安排。例如，有关《区域全面经济伙伴关系（RCEP）》和《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》的工作不仅估算了成员经济体在 “照常营业”情况下的潜在经济收益，而且还估算了各种贸易紧张关系继续下去的经济收益。[14]在正常情况下，CPTPP和RCEP15协定将在2030年分别使全球年收入增加1470亿和1860亿美元。如果贸易战继续下去，2030年的全球收入将减少3010亿美元，CPTPP和RCEP将分别抵消1210和2090亿美元的损失。如果印度重新加入RCEP，收益（或抵消的损失）就会更大。

尽管CPTPP于2018年生效并且RCEP已于2020年12月签署，但由于两个最大经济体中国和美国之间的持续贸易紧张关系，亚太地区实现更广泛一体化仍有挑战性，尽管中美之间达成了第一阶段贸易协议。在短期内，亚太地区实现更广泛一体化的路径可能包括强化现有协定，例如深化RCEP中的承诺和CPTPP扩员。

自CPTPP生效以来，一些APEC经济体已表示有兴趣加入该协定，特别是泰国。[15]有趣的是，在亚太地区外，英国也发起了与CPTPP成员的会谈。CPTPP还有进一步的积极势头，中国总理李克强表示“中国对加入CPTPP持积极和开放的态度”。[16]值得注意的是，在一年一度的中国国际服务贸易交易会上，习近平主席宣布中国将“建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度”，这将是朝着加入诸如CPTPP之类的协定迈出的一大步。

下一届美国政府会面临的一个主要问题是，美国对CPTPP的立场是什么？亚洲协会政策研究所的一篇论文提出了四个选项：

·选项1：回到原来的TPP

·选项2：加入CPTPP

·选项3：重新谈判CPTPP

·选项4：达成临时行业协议

回到区域一体化的路径问题，PECC 2019年《亚太地区咨情》报告中的受访者更倾向于各种区域协定中的产品覆盖率和自由化程度融合这一选项。在接下来的几年中，怎么做以及如何保持与世界其他地区贸易伙伴的互动是APEC可能要研究的另一个主题。

 

国际旅行

在本报告此次更新的同时，亚太地区正在通过旅行“气泡”和“绿色通道”恢复一些航班，这是非常令人欢迎的发展。但是国际旅行的总体形势仍然严峻。国际民航组织10月发布的最新动态显示， 2020年，航空旅客（国际和国内）下降了59-62％，而收入下降了61％。[17]据估计，今年全球旅游业收入损失0.91-1.17万亿美元和数千万个工作岗位。

过渡到后疫情时代的关键是重新建立对国际旅行的信心。然而，由于疫情尚未得到控制，因此有必要考虑更多重启国际旅行的方法。国际商会（ICC）发布了恢复旅行的路线图，其中包括：

（1）      检测标准互认。

（2）      检测设施互认。

（3）      保存检测证书的标准平台。[18]

该路线图的重要基础特征是促进互认和互信的系统。随着更多经济体大幅降低新冠病毒感染率，创造更多旅行“气泡”成为可能。[19]签订鼓励旅行的协议是区域合作的重要议程。

 

投资

去年的《亚太地区咨情》报告着眼于全球金融危机后“无法终止刺激措施”的“令人不安的特征”，并指出资本支出仍令人失望。即使在新冠肺炎疫情之前，人们已经预期在2020和2021年期间资本支出总体收缩。[20]

根据麦肯锡的一项调查，企业界可能大幅削减资本支出以应对疫情，最多可能达80％。[21]这样做可以释放现金流来应对高度不确定的营商环境。在决定削减开支的主要问题之后，麦肯锡所提出的第二大挑战是“决定推迟或削减开支的有限事实依据”。[22]在这种情况下，帮助企业和消费者做出前瞻决策的框架很有价值。

IMF认为“私营部门活力的复苏受到资产负债表疲软、失业造成的人力资本流失以及因需求从高接触性行业转向社交隔离行业造成的技能不匹配的限制。公共投资可以鼓励企业投资，否则可能会使其推迟招聘和投资计划。”[23]此外，IMF认为疫情“催生了规模更小、工期更短的项目，不仅在卫生保健部门，而且在工作和学校活动、运输和公共场所中促进社交隔离。这些项目既包括物理措施（例如，更大间距和透明隔档），也包括更多获取数字技术。”然而，IMF还声称，在109个新兴市场和低收入发展中经济体中有72个2020年的公共投资到将低于2019年。因此，迫切需要政府与企业界合作推出这些项目。

 

外国直接投资流入趋势

贸发会议的《世界投资报告》预测，2020年外国直接投资量将下降40％。这将使全球外国直接投资流入量自2009年以来首次低于1万亿美元（图9）。尽管2020年外国直接投资的急剧下降可归因于疫情，但贸发会议认为，外国直接投资减少也可归因于贸易和投资的限制。

贸发会议预测，2020年新设投资下降30％，跨境并购下降21％。这些公司的积极性已受到巨大的需求冲击和封锁的严重影响，且由于对保护主义抬头的担忧，增加了政策不确定性，很可能使更多的资金处于观望状态。随着各经济体试图限制外国企业收购受疫情影响的本国企业，适用于外国直接投资的制度也已收紧。亚司特国际律师事务所报告说：“自新冠肺炎疫情爆发以来，某些司法管辖区已经收紧了其外国投资制度……更笼统地说，无论是否有具体变化，我们都很可能在当前疫情下，甚至是长期内，看到外国投资制度被更严格地应用。”[24]

长期停止经济活动将阻碍新的投资，减缓现有的外国直接投资并可能导致撤资。这可能会影响高度依赖外国投资者的新兴经济体，这些经济体既从事出口导向的工业活动，又从事基础设施建设中的公私营合作项目（例如发电厂和工业园区）。

放眼疫后，贸发会议预计投资政策环境将面临双重压力，可能会更多地使用限制政策，但与此同时，作为经济复苏计划的一部分，争夺投资也可能会发生。因此，讨论投资政策的多边合作平台变得更加重要；例如，2016年，G20领导人通过了《全球投资指导原则》，而APEC则有长期的非约束性投资原则。这些设定了对话的最低基准，实践则可以更进一步。

 

数字行业

亚太地区数字部门的增长前景喜忧参半。世界知识产权组织（WIPO）的《2020年世界创新指数报告》认为，与全球金融危机后的时期相比“……好消息是，到目前为止，金融体系是健全的。坏消息是，资助创新企业的资金正在枯竭。风险投资者不再为新颖、小型和多元化的初创企业提供资金，而是开始专注于所谓的‘大笔交易’，即推动一定数量的大公司增长，而不是向更广泛的初创企业提供新资金。”WIPO的报告指出以大笔交易为目标的风险投资令人担忧，其原因有三点：小企业受到疫情的破坏最大；数字行业存在垄断的风险；创新渠道可能会遭到破坏。

图10显示了WIPO全球创新指数的部分分数。亚太地区和不同的支柱之间存在很大的差异性，表明每个经济体可以发展的领域。

数年来，中国、越南、印度和菲律宾在该指数排名中进步最大，目前已进入前50名。鉴于创新型增长是APEC增长战略的支柱之一，专注于提高该指数各个项目表现的措施将是提高亚太地区整体表现的一种方式。然而，了解市场倾向于投资大企业的原因是将资金导向中小微企业的关键。这表明亚太地区经济体需要改善创新环境。

新冠肺炎疫情加强了人们对通讯基础设施投资回报的关注。GSMA是一个由400多家公司组成的行业组织，其发表的报告称，由于2019年对移动网络的投资总计增加了1800亿美元，移动行业在疫情期间的下载速度提高了7％。预计2020年至2025年将再有1.1万亿美元投资。

然而，为了使这些投资能够弥合拥有高速可靠的网络和没有网络覆盖的人之间的差距，移动行业认为“政府和监管机构需要通过确保有利于投资和创新的政策来提供最佳的有利环境，以减少频谱分配的成本和不确定性，消除网络部署的障碍，并采用国际上税收政策的最佳实践。”[25]WIPO的全球创新指数中确定了其中一些数字经济扶持政策，其他针对通讯行业的扶持政策则可在别的地方看到。

电信基础设施投资动态变化的原因有很多。一个是5G技术的兴起，而一个相关原因是新冠肺炎疫情导致的数字技术使用加速。当全球封锁于4月达到高峰时，移动应用程序的下载量超过71亿，全球应用程序支出超过26亿美元。[26]（图11和12）。重要的是，疫情过后，这些趋势很可能会持续下去，例如，根据Bain的一项研究，83％的在线购物者表示，在取消社交距离限制后，他们可能会继续这样消费。[27]

对科技行业将保持快速增长的预期正在吸引更多投资。美国私募股份公司KKR最近为亚洲基金募集了130亿美元，超过了其125亿美元的目标。可能的投资包括科技、消费和制造业公司。[28]

向生产力更高的行业分配资源面临着具体的政策挑战。如前所述，数字经济对于有效防控疫情至关重要，并且在可预见的未来将成为增长领域。然而，缺乏监管一致性、疫情造成的持续限制、不断上升的保护主义以及世贸组织暂停电子传输的未来的不确定性，共同造成了即使接近零利率企业也不愿投资的环境。

即使在新冠肺炎疫情和对数字服务的需求激增之前，人们就已对数字经济日益碎片化深感忧虑。PECC关于亚太地区后2020年愿景的调查发现，各利益攸关方团体和次区域均广泛支持APEC解决该问题（图13）。理解这对于企业和消费者为何都如此重要，以及众所周知的碎片化网络背后的政策驱动因素是至关重要的。鉴于数字经济在新冠肺炎疫情中的作用日益增强，解决这些紧迫问题的重要性更高了。正如下一章中将详细讨论的，贸易协定正试图解决这一问题，但它们是否符合目标？

 

疫情形势

我们之前报告中的一个关键是，全球经济复苏的假设是基于这样一种看法，即疫情会退潮，防控措施将在2020年下半年放松。但是，有警告称第二波甚至第三波疫情是可能的。这种风险确实已经兑现，尽管经济增长的前景远远好于今年上半年。

纵观整个亚太地区，疫情似乎在7月达到了每百万人口中有32.6人感染的高峰，然后在8月急剧下降，并在9月下旬开始上升（图14）。但是，对特定次区域和经济体的更详细研究表明，大洋洲、东南亚和东北亚的感染率仅是北美、南美和太平洋地区的一小部分（图15），并且诸如东南亚的次区域和特定经济体的情况比其他次区域和经济体要好得多。

分析人士一直在努力了解抗击疫情的不同表现。世界银行的分析指出，东亚和太平洋次区域均采取了更为严格的流动限制，并进行了更多的检测。[29]他们的分析指出，更严格的封锁政策在防控病毒方面具有立竿见影的效果，而诸如开放测试之类的“智慧防控”政策则会出现滞后现象。同样重要、但或许缺乏了解的是一种综合政策措施：

·隔离

·检测

·对收入损失的经济支持

·宣传

若没有这一政策组合，就很难在较长时期内获得持续的政治支持。[30]这些方法是根据以往疫情的经验提出的。成功的疫情防控方法之一是清晰而有力的宣传。对所有政策（包括如何成功实施）的更深入分析将帮助未来的政策制定者从亚太地区的新冠肺炎疫情防控中吸取经验。

为了遏制疫情蔓延，亚太地区和世界各地的政府都实施了严格的封锁措施，减少了经济活动，包括关闭边境和学校、留在家中的政策和缩小公众聚集的规模。

图16跟踪了自年初以来防控措施的平均严格程度。该指数跟踪了政府关闭学校和工作场所、取消公共活动、限制私人聚会、停运公共交通、要求留在家中、限制城市/地区之间的内部流动和限制国际旅行的措施。图16所示的是，自年初以来，亚太和欧洲的平均“严格”程度。

 

疫苗研发

5月，我们请亚太地区政策界评估解除封锁的条件。最重要的前三条与医疗条件有关：医疗系统能应对的感染数、感染数正在下降的证据和疫苗研发（图17）。

下一步涉及疫苗分发，但就任务规模及涉及的政策流程而言，基于多种运输方式建立供应链是一个挑战。

WHO估计，由于温度控制、后勤和运输相关问题，全球每年有多达一半的疫苗被浪费。

国际航空运输协会（IATA）估计，如果向78亿人提供每人一剂疫苗，足以装满8,000架波音747货机。处理这些问题可能只是把货物运送到各经济的边境，但向数十亿人分发疫苗将是巨大的后勤和基础设施挑战。[31]DHL估计，要确保疫苗2年内覆盖全球，将需要1500万次冷藏箱交付。不是设计用于医疗项目的仓库现在正被用来存储医疗用品，由于不合适的存储条件，导致了医疗用品损坏。不同的疫苗也需要不同的存储方案，关键之一是在零下18-80°C的温度范围内存储。在缺乏基础设施的“最后一英里”运输，将难以满足特殊设备和培训要求。[32]据估计，供应链占药品成本近25％，占医疗设备成本的40％以上。[33]

除了这些实际问题外，通关事宜（例如供应商证明）也成为问题。这就需要更多地就证明过程互认达成协议。这是一个长期计划，旨在建立监管机构之间的互信。

总而言之，疫苗开发需要搭配分发计划，确定分发中的潜在瓶颈以及如何解决它们。

 

信息共享和供应链干扰最小化

PECC之前报告中建议APEC成员举行“公私营对话会”，探讨使用G20农业市场信息系统（AMIS）创建医疗设备市场信息系统。同时，APEC贸易部长们通过了《关于促进必需品流通的宣言》，其中，各经济体承诺共同努力促进必需品流通。

AMIS是对2008年和2010年粮食价格危机的回应。它旨在健全有关现有库存的市场信息。为了避免成本增加和工作重复，基于现有架构和资源，它由三个机构组成：

·全球粮食市场信息组

·快速反应论坛

·秘书处

AMIS的基本前提是，全球层面的产出波动远小于地区或单一经济体层面的波动。一个地区的变化被另一地区抵消。当全球贸易体系正常运行时，价格和交易量受到的冲击会分散到世界各地。如图18和19所示，其中世界小麦和大米产量的变化远小于主要生产国（分别为美国和泰国）的变化。因此，其目的是跨区域共享信息，并避免对任何一个地区受到的冲击做出无效反应，而反过来又可能恶化全球形势。一个例证是在一个大型生产经济体发生干旱之后又强加了出口配额。

一份对世界银行提供的AMIS经费的评估指出：“为应对2007-2008年粮食危机而设计和制定一项倡议的周转时间很有限——只有几个月。这就导致了这样一种情况，同意组建AMIS秘书处的组织没有考虑过谁会使用AMIS的信息，以及参与国，特别是非20国集团以及更广泛的整个用户群体的需求是什么。”[34]

我们看到，预期医疗产品短缺的地方实行了出口管制，那么可以将上述模式转到医疗产品上来吗？医疗设备的生产不像农作物那样易受天气变化影响，而且在疫情情况下，变化更可能出现在需求侧。即使这样，至少在原则上，信息系统仍有价值。为了说明这一点，图20和21基于全球贸易预警、欧洲大学学院和世界银行收集的数据，跟踪为应对新冠肺炎疫情而采取的贸易政策措施。它们显示了2020年医疗和食品进出口政策的变化。[35]

如图20所示，问题很明显，即医用产品市场缺乏信息和透明度，有可能（甚至确实）导致决策不力。边境及工厂的关闭限制了医疗用品的国际生产和贸易，而疫情导致需求大量增加。担心无法获得医用产品导致了囤积，这加剧了问题。由于对国际市场的供应缺乏信心，刺激了各种贸易限制政策措施。同时，各经济体也在开放贸易——如图21所示，其中包括贸易便利化措施，以加快必需品通关程序。然而，正如Evenett和Winters（2020）最近观察到的， “如果贸易伙伴施行的出口禁令导致几乎没有在可承受价格能买到的医用产品和药品，那么在疫情期间降低医用产品和药品的进口壁垒获得的收益就减少了。[36]”

G20最初的委托强调了私营部门的关键作用。与食品相比，医用产品的价值链由少数大型制造商组成。WTO的数据表明，至少在制成品方面，排名前十的医用产品出口商占世界出口的74％。然而，该模型涉及价值链上的信息共享，这可能会受到私营部门对该数据商业价值的观点局限。

在这个领域管理像AMIS这样的系统意味着解决与更多种类的产品打交道的技术难题。医疗产品的另一个挑战是价值链的复杂性。根据《哈佛商业评论》，管理医用产品系统需要付出以下努力：“通过提前规划，分析市场以评估个人防护用品（PPE）和呼吸机组件的全球利用率，并为可能出现的每一个关键需求制定采购计划来奠定基础。要进行此类规划，它必须拥有来自各行各业的大量、可靠的实时信息，以了解供应、疫情、恐袭和其他意外中断的状况。并且它必须能够验证和整合这些信息。”[37]这样做可能涉及深入第二至第三级供应商。现在，世界已经对需求激增期间发生的事情有了更好的理解，我们需要在供给侧建立相同的透明度。

有鉴于到食品和药品之间的差异，PECC的建议是从公私对话开始，探讨使这一想法行之有效的实际问题。通常，这是久经考验的和有效的亚太解决方案。

以下是对该工作必要性的论据。在PECC的调查中，医疗用品库存信息在亚太地区合作的重点领域中排名第8。排在首位的是疫情防控实践共享、疫苗研发、必需品贸易便利化和取消必需品出口限制，调查参与者最常将其列为“非常重要”。在被认为是第二位的和“重要的”合作中，医用物资库存合作是重中之重。

我们已经考虑了针对医用产品的信息系统，其设计可以通过公私营对话来指导。即使这一倡议得到了实施，一些政府可能仍选择或无法抗拒补贴生产的国内压力，或者制定有利于国内制造商的采购。然而，这些应对措施会受到约束，因为在任何一种情况下，这些行为都会遭到贸易伙伴的批评，并可能向世贸组织提起争端。守方可能会辩称，《关贸总协定》第二十条中规定了特殊情况，这对于保护人类生命是必要的，甚至会援引第二十一条中的安全豁免。在这种情况下，就这些条款的适用性进行对话也很有价值。

总之，有比补贴或扭曲的采购制度更有利于国内供应商的解决方案，而跨经济体信息共享可能是一个有价值的选项。探讨此选项的目的是：

（A）      提供相同的安全级别

（B）      降低消费者成本

（C）      需要更少的政府补贴

（D）      减少对国际市场的损害

 

气候变化

PECC关于实现APEC后2020愿景的部分建议是“致力于促进可持续性的长期政策倡议”。2019年的PECC调查发现，像APEC这样的组织对许多措施都非同寻常地大力支持，使得很难确定一个能采取最有用行动的重点领域（图22）。存在坚定支持气候变化是对人类威胁的总体共识，其次是APEC确定将可持续性纳入其议程领域的必要性。认为APEC各经济体应相互审议各自承诺的想法得不到什么支持，但对侧重于审议更多实际问题（如对环境有害的补贴）的想法则得到了更多支持。

鉴于亚太地区在全球二氧化碳总排放量中所占的比重不断上升（图23），如果没有该地区的“参与”，就不可能解决气候变化问题。

自1993年以来，APEC已设定了许多目标。作为2010年通过的APEC增长战略的一部分，各经济体同意“寻求与环境保护和向绿色经济过渡的全球努力相适应的增长。”这项工作的一部分包括对2005至2030年期间降低APEC各经济体经济产出的能源强度的潜力的评估，超出了APEC领导人2007年达成的25％的理想目标。2011年，他们同意到2035年将APEC的总能源强度进一步降低45％，并在2014年同意到2030年将可再生能源在APEC能源结构中的份额提高一倍。自2014年以来，可再生能源在一次能源消费中的比重估计已增加了一倍（图24）。然而，APEC各成员的雄心也有所增加。目前，APEC的21个经济体中有7个已承诺实现碳中和，到2050年，这7个经济体中有5个承诺实现这一目标（见下表）。其他经济体可能选择加入该列表。各种形式的区域合作可以支持实现这些目标的努力。

可供合作的领域的一个例子是基础设施投资策略设计。经济学家Nicholas Stern认为，刺激低碳经济增长需要“重新定向资金流和支持基础设施的投资，构成经济发展、缓解和适应的支柱。”[38]据估计，在未来20年中，亚太地区基础设施所需的投资将在100万亿美元以上，平均每年5 -6万亿美元。[39]简而言之，重点是，要规划不会让我们投资导致当前状况的相同模式。新冠肺炎疫情可能会导致对这些趋势的可取性进行更深层次的重新审视。如其他地方所述，人们在疫情期间已习惯于局家工作模式，这改变了城市发展的动力。[40]如前所述，IMF认为，此时公共投资也可以吸引私营部门的投资，这为在关键时刻解决气候变化问题和促进经济增长提供了独特机会。

另一个可供讨论与合作的领域是可持续性政策与贸易政策的交集。例如，《欧洲绿色协议》包括解决碳泄漏的措施——一种碳边境调整机制。[41]《欧洲绿色协议》中的措词具体说明，该措施的设计应“符合世贸组织规则和欧盟其他国际义务”。但是，WTO规则尚未赶上商业现实，现在WTO本身缺乏有效的争端解决机制。

APEC工作领域庞杂，需要解决PECC长期贡献者Hadi Soesastro博士在2009年提出的一些关键问题：首先是需要避免“绿色保护主义”。二是APEC各成员对一个常有分歧的议题建立发达经济体与新兴经济体互信的系统重要性。当时的建议是将降低风险和脆弱性视为关键发展问题，并开发出有成本效益的方式来促进适应。这自2009年来从没改变。

在这些领域和其他领域的努力可能会引起企业界的共鸣。碳披露计划在2018年对世界500强企业进行了一项关于气候相关风险和机遇的调查，其中225家企业估计，机遇是超过2.1万亿美元的潜在市场——其中大部分是对低排放产品和服务的需求，以及在短期和中期内抵御消费者偏好转变的潜在竞争优势。此外，“企业不仅需要说明自己所做的努力，还需要通过自己的行动表明自己正在做出改进或采取缓解措施。如果不解决气候变化风险和直接影响，可能会因负面声誉影响而减少对我们商品和服务的需求，” Alphabet（谷歌的创始人）说。[42]换句话说，企业不仅需要应对不断变化的消费者喜好，而且还必须考虑在气候变化上无所作为对声誉造成的损害。

 

为可持续发展融资

金融市场对可持续性议题的关注更加明显。OECD今年向APEC财长们发布的一份报告指出，环境、社会和治理（ESG）投资已急剧增加，致使全球致力于ESG实践的机构投资者管理的资产已增至30万亿美元。然而，对于什么是ESG投资实践莫衷一是，与ESG术语松散相关的目标、方法和指标范围引起了人们对投资过程忠实性的关注。

在对为上市公司提供指导的18个APEC经济体的调查中，发现了三个主要的披露标准：全球报告倡议组织（GRI），可持续发展会计准则委员会（SASB）和气候相关财务信息披露工作组（TCFD） 。

ESG评级在亚太地区处于发展初期。这是对话和互相学习的机会。这项工作对疫情后的复苏将是宝贵的，并有助于提供基本信息和指标，促进为可持续发展融资。

 

结论

尽管最近对亚太地区2020年经济表现的预测比先前的要乐观，但经济增长很大程度上依赖政府支持。此外，在某些感染率高、至少需要部分封锁的地方，疫情并未被控制，从而阻止了任何快速的经济反弹。在全球范围内从防控疫情中汲取的经验教训必须被采纳，以便在医学界研发可行的疫苗时恢复正常的表象。然而，那只是应对生命健康危机的第一阶段。第二阶段——疫苗的推出和分发——需要更多关注。

尽管市场上可能会有多种疫苗，但分发问题需要同等的国际关注。通过多利益攸关方方式确定分发瓶颈的是此过程的一步。APEC在确定供应链中的瓶颈方面有着悠久的历史，并且在与企业界合作解决这些问题方面拥有成功的往绩。

我们强调的一直是推动一个提供重树信心的框架。不幸的是，当前的环境并不能促进国际政策的协调——尽管此时正处于至关重要的时期。疫情和保护主义加剧的不确定性正在使许多企业削减开支和裁员。亚太地区需要有助于解决数字鸿沟、气候变化和不平等问题的投资。此类投资可以促进可持续增长——并产生短期和长期红利。这不仅对复苏很重要，而且对于解决疫情前前就不断加重的弱点也很重要。

该框架的一个要素是对基于升级的规则和更有效争端解决机制的共同价值观和规范的多边贸易体系的大力支持。本报告的第二章讨论了下一代贸易协议如何尝试为数字贸易创建规则以及它们是否符合目标。我们讨论了WTO目前面临的挑战。这些问题都不容易解决，但是解决它们的重要性不可低估，它们也不是不可克服的。亚太合作的历史是宝贵的和有益的。APEC成立之时，世界是分裂的，似乎面临越来越多的贸易争端，但亚太地区各经济体却为了追求共同的愿景而团结在一起。

国际合作必须在疫情后期和后疫情时代发挥关键作用。当前经济环境是巨大的不确定性之一，不确定性是强劲经济增长的最大阻碍之一。